Вернуться к алфавитному указателю
Вернуться к тематическому указателю
Э.М. АМЕТИСТОВ
ВВЕДЕНИЕ
ДУЭЛЬ С ТИРАНИЕЙ:
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ЗАЩИТЕ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА
Осенью 1996 года, когда была задумана эта книга, Конституционному Суду Российской Федерации исполнилось пять лет. Этот арифметически ничтожный срок вместил в себя столько событий - и в стране, и в Суде, - что при "обычном", "спокойном" ходе истории их хватило бы лет на пятьдесят. Впрочем, что такое "спокойная" история и бывает ли она, особенно в такой беспокойной стране, как Россия?..
Конституционный Суд Российской Федерации материализованная идея всеобъемлющей правовой реформы, задуманной демократами - романтиками в конце 80-х - начале 90 - х годов сверхзадачей этой реформы было создание в нашей стране - с ее тысячелетними традициями государственного злодейства и изощренного подавления и унижения личности - невиданного и неслыханного здесь феномена - правового государства.
Идея правового государства была воспринята российскими реформаторами из идеологии и практики демократических стран запада. Одно из наиболее полных определений правового государства сформулировал французский юрист Карре де Мальберг в начале XX века. Под правовым государством следует понимать, - писал он, - "государство, которое для осуществления отношений со своими гражданами и соблюдения их личного статуса само подчиняется определенному правовому порядку, ограничивая себя рамками правовых норм, среди которых одни определяют права, предоставляемые гражданам, а другие устанавливают заранее пути и средства, которые могут быть использованы для достижения государственных целей: эти оба вида правовых норм направлены на то, чтобы ограничить могущество государства путем подчинения его существующему правопорядку. Одной из наиболее характерных черт режима правового государства является то, что в отношении граждан административная власть может использовать только те средства, которые разрешены действующими правилами, в частности, законами. Для органов власти это предполагает два ограничения: с одной стороны, при вступлении в отношения с гражданами административная власть не может ни отступать от действующего законодательства, ни отменять его: она обязана строго соблюдать закон. С другой стороны, в правовом государстве, достигшем' своего полного расцвета, административная власть не может вменять в обязанность гражданам ничего другого, кроме того, что соответствует положениям законодательства: она может применять только те меры, которые прямо предусмотрены законом или, по крайней мере, разрешены им...
Таким образом, режим правового государства устанавливается в интересах всех граждан и направлен на защиту их от произвола государственных органов власти". ( R. Carre De Malberg. Contribution a la theorie generate de L'etat,Paris,Slrey,1920,p.488. Цит. по: Макс Гунель, Введение в публичное право, Интратэк - Р, Москва, 1995,стр.59 -60). Следует при этом обратить внимание на то, что Карре де Мальберг, давая это определение, считал важнейшим признаком правового государства предоставление им судебной защиты гражданам. Правовым государством является то, - продолжал он, - которое в качестве условия соблюдения установленных правовых норм предоставляет своим гражданам юридическую возможность обращения в соответствующий судебный орган с иском об отмене, изменении или неприменении административных мер, принятых в нарушение их прав..." (там же). Ту же мысль подчеркивает и сотрудник Комиссии Европейских Сообществ профессор Макс Гунель, комментируя высказывания Карре де Мальберга о правовом государстве. "Очевидно, - пишет он, - что правовое государство может развиваться только при условии предоставления каждому гражданину реального права обращаться в суд, чтобы без вмешательства третьих лиц иметь возможность эффективно бороться против всякого произвола" (Макс Гунель, цит. соч., стр.60).
Неудивительно поэтому, что российские реформаторы, также осознававшие значение судебной зашиты как основной гарантии существования правового государства, разрабатывая планы широкой правовой реформы, сделали в то же время главный акцент на реформе судебной. В 1991 году в подкомитете Верховного Совета РСФСР по судебной реформе под руководством его председателя известного адвоката и правозащитника Б.А. Золотухина был подготовлен 100 -страничный документ, названный "Концепцией судебной реформы в РСФСР" и посвященный обоснованию необходимости коренных изменений в судебной системе и мерам, которые следовало принять для проведения этих изменений. Концепция судебной реформы была обсуждена и одобрена на 1-м Съезде судей Российской Федерации, который проходил в Москве 17-18 октября 1991 года и где в поддержку концепции судебной реформы выступили Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин, председатель Верховного Суда РСФСР В.М. Лебедев, министр юстиции Н. Федоров и председатель комитета по законодательству Верховного Совета РСФСР С.М. Шахрай (см. Мэри Холланд, Эрнест Аметистов, Защита прав человека в России и США глазами друг друга. Нью - Йорк - Москва, 1993, стр.35). Вскоре после этого "концепция судебной реформы в РСФСР" была принята Верховным Советом РСФСР и 24 октября 1991 года одобрена постановлением Съезда народных депутатов в качестве программы для будущего законодательства.
Следует сразу заметить, что политический и правовой романтизм, владевший в то время сердцами демократов - реформаторов, - "род нетерпенья благородного в преддверии долгожданной вольности!" - несколько застил им глаза и мешал осознать очевидный исторический факт, что те самые демократические государства, у которых они позаимствовали идею правового государства, прошли долгий, мучительный, часто кровавый путь, занявший столетия, прежде чем им в той или иной степени удалось воплотить эту идею в жизнь. Российские реформаторы оперировали куда более короткими временными категориями - максимум 10-15 годами, причем требовали начать работу по строительству правового государства "здесь и теперь"- не то что на развалинах советско-коммунистической диктатуры, которых тогда еще попросту не было (до конца эти завалы не расчищены и до сих пор!), а непосредственно в узких передках между Лубянкой и ЦК КПСС.
Самое удивительное - в том, что это им отчасти удалось! Включая и ту часть концепции судебной реформы, которая касается идеи конституционного правосудия - как одного из столпов правового государства '
(здесь изложить идеи С.Р. о Конституционном Суде и защите прав граждан с его помощью. Источники - Концепция судебной реформы, дискуссии по поводу КС В Верховном Совете и на Съезде, сравнить с компетенцией других КС история создания КС, состав и т.д.)
Глава I
ЮРИДИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ ПРАВОЗАЩИТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1 Сказанное вовсе не означает, что создание и развитие института конституционного правосудия является единственным реальным результатом судебной реформы. Весьма заметные результаты были достигнуты и в сфере деятельности судов общей юрисдикции. Однако эта тематика не входит в рамки данной работы.
1. компетенция Конституционного Суда в сфере защиты прав и свобод человека по Конституции Российской Федерации1978 года и закону "О Конституционном Суде РСФСР" 1991 года.
На первом этапе существования КС - с начала 1992 года по октябрь 1993 года - его деятельность основывалась на соответствующих положениях Конституции (основного закона) Российской Федерации - России 1978 года с последующими изменениями и дополнениями (далее - Конституция 1978 года), а также закона РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР" от 12 июля 1991 года (далее - ЗоКС).
(здесь изложить ход дискуссий на съезде и в Верховном Совете!)
В частности, компетенция КС в сфере защиты прав и свобод человека проистекала, прежде всего, из предоставленного ему статьей 165 (1) Конституции 1978 года права разрешать дела о конституционности правоприменительной практики, которая и стала основным источником дел, затрагивавших такие права и свободы. Кроме того, вопросы защиты прав и свобод неоднократно возникали при рассмотрении в КС дел о проверке конституционности законов и иных нормативных актов, что также входило в компетенцию КС согласно статье 165 (1) Конституции 1978 года. Еще одной формой реагирования на факты нарушений конституционных прав и свобод человека (как, впрочем, и на другие нарушения Конституции в сфере законодательства) служили представления КС в адрес соответствующих государственных органов и учреждений о выявленных им нарушениях. Позиция КС в отношении прав и свобод человека в определенной степени отражалась и в принятых им определениях об отказе в рассмотрении жалоб и запросов заявителей.
Компетенция КС была подробно детализирована в ЗоКС. Рассмотрению дел о конституционности правоприменительной практики здесь была посвящена глава 3. в части 1 статьи 66, которой открывалась эта глава, прежде всего, перечислялись субъекты обращения в КС по таким делам. КС рассматривал дела о проверке конституционности правоприменительной практики по индивидуальным жалобам граждан РСФСР, СССР (ЗоКС был принят за несколько месяцев до распада СССР), иностранцев, лиц без гражданства и юридических лиц.
Перечисленные субъекты могли обращаться в КС с индивидуальными жалобами, если утверждали, что их основные права и законные интересы нарушены или не защищены вступившим в силу окончательным решением суда или иного государственного органа, а также должностного лица, действующего на территории РСФСР, в результате:
1) неприменения нормативного акта, подлежащего применению по смыслу Конституции,
2) применения нормативного акта, не подлежащего применению по смыслу Конституции;
3) не соответствующего Конституции истолкования нормативного акта при его применении;
4) неприменения соответствующей нормы Конституции, когда она может применяться непосредственно.
Эти основания для обращения в КС существенно сужались под воздействием оговорки, содержавшейся в части второй статьи 66 ЗоКС. здесь указывалось, что КС рассматривает дела о конституционности правоприменительной практики лишь в том случае, если оспариваемое решение принято в соответствии с "обыкновением". Попытка раскрыть содержание этого термина предпринималась "авторами ЗоКС в следующей формулировке: "Решение считается принятым в соответствии с обыкновением, когда с точки зрения существующей правоприменительной практики обстоятельства дела, установленные в том виде, как они установлены этим решением, должны получать такую же юридическую оценку и влечь за собой такие же юридические последствия, какие были определены этим решением".
Данная маловразумительная формулировка еще более усложнялась в части третьей статьи 66 , где указывалось, что КС может рассмотреть дело по индивидуальной жалобе на акт правоприменения, "который хотя и не был принят в соответствии с обыкновением, но по своему характеру и значению способен создать обыкновение правоприменительной практики".
Вышеизложенное нормативное определение обыкновения правоприменительной практики с самого начала вызвало разночтения и дискуссии среди немало озадаченных судей КС. В конце концов, они договорились считать обыкновением такие трактовку или подход к правоприменительной практике, которые стали или определенно имеют шансы стать типичными, распространенными среди правоприменителей.
ЗоКС устанавливал далее ряд условий допустимости индивидуальных жалоб к рассмотрению в КС. К ним относились наличие многочисленных реквизитов в самой жалобе, уплата государственной пошлины в размере 100 рублей (около 1 доллара по соотношению валют на момент принятия закона) и некоторые другие обстоятельства. Наиболее существенным из них была необходимость исчерпания индивидуальным жалобщиком "обычных возможностей обжалования оспариваемого им решения" (пункт б части первой статьи 69). При этом имелось в виду прохождение дела через все имеющиеся инстанции общих судов или административных органов (если вопрос, поставленный в жалобе, по своему характеру не подлежал судебному рассмотрению).
В статье 73 ЗоКС устанавливались последствия принятия решения КС по индивидуальной жалобе. Так, обязательность решения КС по такой жалобе распространялась только на те правоотношения, которые указывались в этой жалобе. Впрочем, руководствуясь другим положением закона - статьей 72, КС имел право в заседании, без приглашения сторон распространить ранее состоявшееся решение на другие дела, возникшие в связи с индивидуальными жалобами, если: 1) индивидуальный жалобщик заявлял аналогичное требование по тому же обыкновению правоприменительной практики, конституционность которого ранее проверялась КС; 2) обыкновение правоприменительной практики было основано на международном договоре или нормативном акте, признанном решением КС неконституционным либо оказавшимся недействующим в связи с таким решением; 3) индивидуальный жалобщик просил подтвердить конституционность определенного международного договора, нормативного акта или обыкновения правоприменительной практики, ссылаясь на решение КС.
В соответствии со статьей 73 ЗоКС решение КС в пользу индивидуального жалобщика рассматривалось законом лишь как основание для проверки в установленном порядке окончательного решения соответствующего государственного органа или должностного лица, которое жалобщик оспаривал в КС. Нарушение основного права или законного интереса должно было быть устранено, а основное право или законный интерес должны были быть защищены компетентным органом, если для того не имелось иных препятствий, кроме установленных решением КС. Решение КС о признании по данному делу обыкновения правоприменительной практики неконституционным обязывало орган или должностное лицо, издавшее нормативный акт, решение, разъяснение или указание, обосновывавшие такую практику, лишь изучить вопрос о необходимости его отмены или изменения, и только в том случае, если об этом было прямо указано в решении КС.
Таким образом, решение КС по индивидуальной жалобе не обладало прямым действием и сопровождалось рядом оговорок и отсылок к компетенции других органов, что формально снижало его эффективность.
Что касается процедуры рассмотрения в КС дел о проверке конституционности международных договоров РФ, законов, иных нормативных актов, в рамках которой также неоднократно возникали вопросы, связанные с защитой прав и свобод человека, то эта процедура позволяла рассматривать не вступившие в силу международные договоры, законы и другие нормативные акты Съезда Народных Депутатов, Верховного Совета и Президиума Верховного Совета, иные нормативные акты высших органов государственной власти Российской Федерации, включая нормативные акты, издававшиеся Президентом и Советом Министров; законы и другие нормативные акты высших органов государственной власти республик в составе Российской Федерации (статья 57 ЗоКС).
Все эти акты рассматривались с точки зрения содержания их норм; характера затронутых в них вопросов; их формы; порядка подписания, заключения, принятия, опубликования, введения в действие; установленного в РФ разделения законодательной, исполнительной и судебной властей; закрепленного Конституцией разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления РФ; а также закрепленного Конституцией разграничения предметов ведения между РФ и республиками в ее составе (статья 58 ЗоКС).
С соответствующим ходатайством в КС могли обращаться все высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти РФ, каждый народный депутат, высшие органы государственной власти республик в составе РФ, а также общественные организации в лице их республиканских органов (статья 59 ЗоКС).
С момента вступления в силу постановления КС о признании неконституционным международного договора или нормативного акта, такой договор или акт не мог быть соответственно ратифицирован, официально опубликован, обнародован или введен в действие, а будучи ратифицированным или опубликованным, считался недействующим. Основанные на них положения других нормативных актов, не могли применяться судами и иными органами и должностными лицами и должны были быть отменены в установленном порядке. Решения судов и иных правоприменительных органов, основанные на том же договоре или нормативном акте, не подлежали исполнению (статья 65 ЗоКС).
Что касается третьей формы реагирования КС на нарушения прав и свобод человека, предусмотренной ЗоКС, - его представлений, то их суть заключалась в следующем. Согласно статье 55 закона КС, выявив конкретные нарушения Конституции и законодательства, мог своим представлением обратить внимание компетентных органов и должностных лиц на эти нарушения, представление КС излагалось в виде отдельного документа. Оно должно было быть рассмотрено государственным или общественным органом, а также предприятием, учреждением, организацией или должностным лицом, которым было адресовано, не позднее, чем в месячный срок со дня его получения. Адресат обязан был незамедлительно уведомить КС о принятом в результате рассмотрения представления решении. Таким образом, само по себе исполнение представления КС, по существу, не носило обязывающего характера.
2. Конституция Российской Федерации 1993 года и Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" 1994 года об основах правозащитной деятельности Конституционного Суда.
(здесь - о дискуссии на конституционном совещании и в Думе!) Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (далее - Конституция 1993 года), а также Федеральный конституционный закон Российской Федерации" О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 года (далее - ФКЗоКС) существенно изменили компетенцию КС, в том числе и в сфере защиты прав и свобод человека. КС утратил возможность проверять конституционность правоприменительной практики по индивидуальным жалобам физических и юридических лиц, что само по себе сузило возможности правозащитной деятельности КС. Вместо этого часть 4 статьи 125 Конституции 1993 года предоставила ему право по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверять конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Таким образом, проверка конституционности всех иных нормативных актов, кроме законов - как федеральных, так и законов субъектов Федерации - также была исключена из компетенции КС при рассмотрении им жалоб граждан на нарушение их конституционных прав и свобод. При этом предполагалось, что в случаях нарушения конституционных прав и свобод подзаконными актами граждане смогут найти судебную защиту в порядке, предусмотренном статьей 46 (часть 2) Конституции 1993 года, то есть посредством обжалования решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц в судах общей юрисдикции.
Порядок проверки конституционности законов по жалобам граждан подробно изложен в главе XII ФКЗоКС. Правом на обращение в КС с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе. При этом под гражданами имеются в виду как граждане Российской Федерации, так и иностранные граждане и лица без гражданства. Такой вывод следует из части 3 статьи 62 Конституции 1993 года, согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Однако ни ФКЗоКС, ни какой-либо другой закон Российской Федерации не устанавливают ограничений права иностранных граждан и лиц без гражданства обращаться с жалобами в КС. Не содержатся подобные ограничения и в международных договорах Российской Федерации.
Что же касается права на обращение в КС иных органов и лиц, указанных в федеральном законе, то здесь ФКЗоКС предвидит потенциальную возможность законодателя предоставить это право таким органам и лицам по его усмотрению. Например, право на обращение в КС было предоставлено Уполномоченному по правам человека Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека".
Жалоба на нарушение законом конституционных прав и свобод граждан допустима при одновременном наличии двух условий, а именно: 1)закон затрагивает конституционные права и свободы в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон. Из этих условий допустимости, помимо прочего, следует, что в отличие от прежнего ЗоКС ныне действующий 'ФКЗоКС не требует от жалобщика необходимости исчерпания "обычных возможностей обжалования оспариваемого им решения" и жалоба допустима на любой стадии судебного или административного процесса. Эта позиция законодателя фактически основана на положении части 4 статьи 125 Конституции 1993 года, которая предусматривает проверку конституционности не только примененного, но и "подлежащего применению" закона, имея в ввиду в данном случае ситуацию, когда дело не прошло все установленные инстанции законченным и не может считаться законченным.
Сказанное выше подтверждается и другим положением ФКЗоКС - о последствиях принятия жалобы к рассмотрению. КС, приняв к рассмотрению жалобу на нарушение законом конституционных прав и свобод граждан, уведомляет об этом суд или иной орган, рассматривающий дело, в котором применен или подлежит применению обжалуемый закон. Такое уведомление само по себе не влечет за собой приостановления производства по делу. Однако суд или иной орган, рассматривающий это дело, вправе приостановить производство до принятия решения Конституционного Суда. Таким образом, и в данном случае речь определенно идет о ситуации, когда жалоба принимается к рассмотрению в КС до окончания рассмотрения дела в суде или ином органе, применяющем закон, что полностью соответствует духу и букве части 4 статьи 125 Конституции 1993 года.
Поэтому любые попытки обусловливать допустимость жалобы на нарушение конституционных прав и свобод граждан требованиями об исчерпании "обычных возможностей обжалования", то есть о необходимости прохождения всех судебных или административных инстанций до подачи жалобы в КС, (а такие попытки имели место в практике КС при рассмотрении вопросов о допустимости жалоб!), прямо противоречат вышеупомянутой норме Конституции 1993 года.
Существенно повысилась эффективность итоговых решений КС по делам о рассмотрении жалоб на нарушение законом конституционных прав и свобод граждан. Согласно ФКЗоКС в случае, если КС признает закон, примененный в конкретном деле, не соответствующим Конституции 1993 года, данное дело во всяком случае подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке. При этом судебные расходы граждан и их объединений подлежат возмещению.
Как свидетельствует практика КС, предусмотренная Конституцией 1993 года и ФКЗоКС процедура рассмотрения дел о конституционности законов по запросам судов также чаще всего связана с вопросами нарушения конституционных прав и свобод граждан. В ФКЗоКС этой процедуре посвящена глава XIII. Суд при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции закона, примененного или подлежащего применению в указанном деле, обращается в КС с запросом о проверке конституционности данного закона. В период с момента вынесения решения суда об обращении в КС и до принятия постановления КС производство по делу или исполнение вынесенного судом по делу решения приостанавливаются. Последствия вынесенных КС итоговых решений по запросам судов такие же, как и по жалобам граждан: признание оспариваемого закона неконституционным влечет обязательный пересмотр дела, в котором он был применен. Как и в первый период деятельности КС проблемы прав и свобод человека возникали и в рамках процедуры разрешения дел о проверке конституционности федеральных законов, нормативных актов высших органов государственной власти Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти Российской Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (часть 2 статьи 125 Конституции 1993 года, главы IX, Х ФКЗоКС). Субъектами обращений по этим делам являются Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В случае признания перечисленных выше законов, других нормативных актов, договоров неконституционными они теряют силу. Основанные на них иные нормативные акты отменяются в установленном порядке и не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами. Признанные неконституционными не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению, то есть не могут быть ратифицированы, утверждены и вступить в силу для Российской Федерации иным образом.
Таковы процедуры и правовые основания правозащитной деятельности КС на втором этапе его существования, который начался в марте 1995 года и продолжается до сего дня.
С учетом изложенных выше особенностей процедуры и компетенции КС на различных этапах его деятельности рассмотрим теперь практику КС по делам, полностью или частично связанным с защитой прав и свобод человека.
II. Практика Конституционного Суда по делам о защите прав и свобод человека.
Прежде всего, рассмотрим практику КС по2 наиболее общим, принципиальным вопросам соотношения личности и государства, защиты прав и свобод человека от государственного произвола и дискриминации**.
В постановлении от 3 мая 1995 года по делу о проверке конституционности статей 220 (1) и 220(2) УПК РСФСР в связи с жалобой В.А. Аветяна КС сослался на преамбулу Международного Пакта о гражданских и политических правах, где закреплено, что признание достоинства, присущего всем членам человеческого сообщества, является основой свободы, справедливости и всех неотъемлемых прав личности. В соответствии со статьей 21 Конституции 1993 года государство обязано охранять достоинство личности во всех сферах, чем утверждается приоритет личности и ее прав. Из этого КС сделал вывод, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице4 любых его органов. Никто не может быть ограничен в защите перед судом своего достоинства, а также всех связанных с ним прав.
2 Автор выражает свою признательность Управлению конституционного права КС, в частности его руководителю кандидату юридических наук Л.В. Лазареву, главному консультанту В.А. Сивицкому и старшему консультанту С.Л. Ноятову за подготовленный ими весьма ценный обзор "Правовые позиции в решениях Конституционного Суда Российской Федерации который используется в данной работе.
В постановлении от 27 января 1993 года по делу о проверке конституционности правоприменительной практики ограничения времени оплаты вынужденного прогула при незаконном увольнении КС констатировал, что сложившаяся по этим вопросам правоприменительная практика не в состоянии обеспечить восстановление нарушенных прав граждан, в том числе право на полное возмещение ущерба, причиненного вынужденным прогулом вследствие незаконного увольнения. КС отметил, что рассматриваемое обыкновение правоприменительной практики противоречит, прежде всего, общеправовым принципам справедливости, юридического равенства, гарантированности государством прав и свобод человека и гражданина, возмещения государством всякого ущерба, причиненного личности незаконными действиями государственных органов и должностных лиц. В связи с этим КС сделал важный общий вывод о том, что эти общеправовые конституционные принципы обладают высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание конституционных прав человека, отраслевых прав граждан, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права.
В ряде своих решений КС изложил общие позиции по проблемам, связанным с дискриминацией граждан в их правах и свободах. В соответствии с этими позициями: дискриминация граждан не допускается не только по прямо перечисленным в Конституции, но и по другим признакам. Конституция не ограничивает перечень признаков, по которым исключается любая дискриминация граждан, но напротив, предполагает его дальнейшую конкретизацию как в законодательстве, так и в правоприменительной практике (постановление от 4 февраля 1992 года по делу о проверке конституционности правоприменительной практики расторжения трудового договора по основанию, предусмотренному пунктом 1(1) статьи 33 КЗоТ РСФСР (жалобы Б.А. Альтговзена и М.Ф. Стадниковой);
Установленная Конституцией возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина по четко перечисленным основаниям не может служить оправданием ущемления прав и свобод человека и гражданина в зависимости от национальной принадлежности или иного обстоятельства. Напротив, она является гарантией от (произвольных ограничений прав и свобод человека и гражданина, какие - либо ограничения возможны только на основании закона, в предусмотренных Конституцией целях и лишь в пределах, необходимых для нормального функционирования человеческого общества (постановление от 17 сентября 1993 года по делу о проверке конституционности постановлений Верховного Совета Северо-осетинской ССР, касающихся проблем беженцев);
Лица, виновные в использовании прав и свобод для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, религиозной ненависти, для пропаганды войны и насилия, подлежат установленной законом ответственности, но сами эти действия не являются основанием для установления ограничительных условий пользования правами в зависимости от национальной принадлежности, места жительства и других обстоятельств (там же);
Равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем. Однако это не должно приводить к ограничению прав и свобод, в отношении которых согласно Конституции такое ограничение недопустимо (постановление от 3 мая 1995 года по жалобе В.А. Аветяна);
В частности, указанные в части 3 статьи 56 Конституции 1993 года права и свободы, которые не могут быть ограничены в условиях чрезвычайного положения (о чем идет речь в этой статье), не подлежат ограничению не только в этих условиях, но и вообще не могут быть ограничены (постановление от 27 марта 1996 года по делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона "О государственной тайне" в связи с жалобами граждан В.М. Гурджиянца и др. );
Законодатель, определяя средства и способы защиты государственных интересов (в частности, государственной тайны), должен использовать лишь те из них, которые в конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина (там же);
Характер должностных обязанностей определенных категорий служащих не может быть основанием для какой-либо их дискриминации в области конституционных прав (постановление от 16 апреля 1993 года по делу о проверке конституционности правоприменительной практики обжалования работниками прокуратуры увольнений и наложения на них дисциплинарных взысканий в связи с жалобами Т.Х. Гдляна и др.);
Вместе с тем, поскольку должностное лицо в силу своей специфики действует от имени и по поручению государства в целях защиты прав человека и гражданина, законодатель вправе устанавливать дополнительные квалификационные требования для замещения должности, обусловленные родом и характером его деятельности. Такие требования не могут выступать в качестве ограничения права граждан на выбор профессии (определение от 19 февраля 1996 года № 4-0);
Статью 19 Конституции 1993 года (в которой гарантируется равенство всех перед законом и судом независимо от перечисленных в ней признаков) не нарушает ограничение прав являющееся, универсальным, не содержащее каких-либо изъятий по признаку социальной, национальной, или иной принадлежности и применяемое ко всем гражданам без исключения (определение от 5 июня 1995 года № 32-0).
Следует отметить определенное противоречие последней позиции с высказанным ранее КС мнением о полной невозможности ограничения ряда прав и свобод, перечисленных в части 3 статьи 56 Конституции, вне зависимости от того, является ли такое ограничение универсальным или нет (см. постановление от 27 марта 1996 года в связи с жалобами граждан В.М. Гурджиянца и др.).
Особое значение имеют позиции КС по поводу права на судебную защиту как гарантии соблюдения всех остальных прав и свобод человека и гражданина.
Следует напомнить, что еще несколько лет назад в период действия советского законодательства возможности судебной защиты были существенно ограничены для большого круга граждан и должностных лиц. В сфере трудового права, например, существовали специальные перечни, согласно которым работники, занимавшие более 70 наименований различных должностей и профессий - от мастера цеха до министра - были лишены права обращаться в суд в случаях увольнения и наложения дисциплинарных взысканий и могли обжаловать эти вопросы лишь в порядке подчиненности. К настоящему времени положение существенно изменилось, право на судебную защиту получило универсальный характер и было закреплено в статье 46 Конституции 1993 года, часть первая которой устанавливает, что каждому гарантируется право на судебную защиту его прав и свобод. Тем не менее, реликты прежнего ограничительного подхода все еще остаются в отдельных отраслях права, иногда в скрытом виде. Именно они стали предметом рассмотрения КС по индивидуальным жалобам граждан в сфере трудового, административного, уголовно-процессуального законодательства.
Так, в постановлении от 16 апреля 1993 года в связи с жалобами Т. Х.Гдляна и других работников прокуратуры, которым было отказано в судебном рассмотрении их споров об увольнении и иных дисциплинарных взысканиях на основании действовавших в то время положений закона о прокуратуре и иных нормативных актов, КС указал, что сложившаяся правоприменительная практика противоречит статье 32 Декларации прав и свобод человека от 22 ноября 1991 года и статье 63 Конституции 1978 года, согласно которым каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, а также соответствующим положениям Всеобщей Декларации прав человека и Международных пактов о правах человека. Отказывая в приеме заявлений работников прокуратуры, суды не применяли статью 63 Конституции 1978 года, тогда как исходя из смысла данной статьи она должна была применяться непосредственно. На этом основании КС признал сложившееся обыкновение правоприменительной практики не соответствующим Конституции 1978 года и указал, что нарушение конституционного права на судебную защиту должно быть устранено и данное право должно быть защищено судами, если для этого не имеется иных препятствий, кроме устраненных настоящим постановлением КС.
В постановлении от 6 июня 1995 года по делу о проверке конституционности абзаца 2 части седьмой статьи 19 Закона о милиции в связи с жалобой В.М Минакова речь шла о возможности увольнения работников милиции по выслуге срока службы, дающего им право на пенсию. Такое увольнение могло осуществляться по инициативе администрации, которая обладала при этом неограниченной свободой усмотрения, позволявшей скрывать истинные причины увольнения, освобождавшей от необходимости их обоснования и, следовательно, допускавшей возможность произвола в решении вопроса об увольнении.
КС признал указанное положение закона о милиции неконституционным и при этом указал, что суды при разрешении споров на основании упомянутой нормы закона о милиции ограничиваются только формальным установлением факта выслуги срока службы, дающего право на пенсию, без объяснения подлинных причин увольнения сотрудника милиции. При этом ущемляется его право на индивидуальный трудовой спор, предусмотренное статьей 37 (часть 4) Конституции 1993 года. Неопределенность содержания и механизма реализации рассматриваемой нормы закона о милиции приводит к существенному нарушению для сотрудников милиции предусмотренного статьей 46 (часть 1) Конституции 1993 года права на судебную защиту, которое не может быть ограничено.
Следует признать, однако, что в сфере трудового права КС не всегда был последователен в своих позициях по проблемам судебной защиты. Например, в своем решении от 1 октября 1993 года по индивидуальным жалобам граждан о проверке конституционности правоприменительной практики отказа в рассмотрении в судебном порядке трудовых споров об увольнении, разрешенных по действовавшему до 21 июня 1990 года законодательству о труде вышестоящими в порядке подчиненности органами, КС отказался придать обратную силу положениям Конституции 1978 года о праве на судебную защиту применительно к таким спорам. Он мотивировал это тем, что обратная сила закона применяется преимущественно в отношениях, которые возникают между индивидом и государством в целом, и делается это в интересах индивида (уголовное законодательство, пенсионное законодательство). В отношениях же, субъектами которых выступают физические и юридические лица (к таким относятся и трудовые отношения), обратная сила закона не применяется, ибо интересы одной стороны правоотношения не могут быть принесены в жертву интересам другой, не нарушившей закон. Так, в трудовых отношениях требование бывшего работника о восстановлении на работе косвенно направлено против интересов нового работника, занимающего спорную должность: при удовлетворении иска о восстановлении на работе вновь принятый работник подлежит увольнению. Такая позиция КС представляется спорной уже потому, что ставит под тот же вопрос возможность восстановления работника, незаконно уволенного на основании не только бывшего, но и действующего закона - в любом случае его восстановление на работе затрагивает права нового работника. Еще менее логичным выглядит отказ КС на этом же основании придать обратную силу положению Конституции о праве на судебную защиту.
Более решительными выглядят позиции КС в поддержке права на судебную защиту в сфере административного и особенно уголовно-процессуального законодательства. Так, в постановлении от 5 февраля 1993 года по делу о проверке конституционности правоприменительной практики, связанной в частности с административным порядком выселения граждан из самоуправно занятых жилых помещений по жалобе С.А.Серебрякова КС признал не соответствующим Конституции 1978 года сложившееся в результате ряда норм жилищного и гражданского законодательства обыкновение правоприменительной практики выселения граждан из самоуправно занятых жилых помещений в административном порядке только с санкции прокурора, без возможности последующего обращения в суд.
При этом КС указал, что исключение возможности судебной проверки административных решений представляет собой существенное ограничение прав граждан, что недопустимо в демократическом обществе.
В постановлении от 3 мая 1995 года по жалобе В.А.Аветяна КС подчеркнул, что согласно Конституции 1993 года право на судебную защиту не может быть ограничено. Допустимые ограничения конституционных прав в соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции 1993 года могут быть введены законодателем только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Право на судебную защиту ни в каком случае не может вступить в противоречие с данными целями и, следовательно, не подлежит ограничению. Именно поэтому право на судебную защиту отнесено согласно статье 56 (часть 3) Конституции 1993 года к таким правам и свободам, которые не могут быть ограничены ни при каких обстоятельствах. На основании сказанного КС провозгласил право на судебную защиту в качестве гарантии в отношении всех конституционных прав и свобод.
В постановлении от 13 ноября 1995 года по делу о проверке конституционности части пятой статьи 209 УПК РСФСР в связи с жалобами граждан Р.Н. Самигуллиной и А.А.Апанасенко КС признал статью 209 УПК РСФСР в той мере, в какой эта норма по смыслу, придаваемому ей сложившейся, правоприменительной практикой, ограничивает возможность судебного обжалования постановлений о прекращении уголовного дела, не соответствующей Конституции 1993 года. При этом КС снова подчеркнул, что право граждан на судебную защиту относится к таким правам, которые не могут быть ограничены ни при каких условиях. Кроме того, КС обязал правоприменительные органы при рассмотрении жалоб на постановления о прекращении уголовного дела в стадии предварительного расследования непосредственно применять положения статьи 46 (части 1 и 2) Конституции 1993 года о гарантиях судебной защиты прав и свобод каждого.
Весьма важные правовые позиции были сформулированы КС в его постановлении от 2 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности пункта 5 части второй статьи 371 и пункта 4 части второй статьи 384 УПК РСФСР в связи с жалобами граждан К.М. Кульнева и др.
Речь в деле шла, в частности, о том, что в пункте 4 части второй статьи 384 УПК установлен слишком ограниченный круг оснований позволяющих возобновить уголовное дело в целях пересмотра незаконного или необоснованного судебного решения, не подлежащего при этом исправлению ни в каком другом, в том числе надзорном порядке. А это в свою очередь делает невозможным исправление многих судебных ошибок и восстановление нарушенных вследствие этого прав и законных интересов граждан.
КС расценил указанную норму как фактически ограничивающую конституционное право граждан на судебную защиту и являющуюся нормативно закрепленным основанием для отказа в правосудии как в его процессуальном смысле, так и в материально - правовом содержании. Еще раз подчеркнув, что право на судебную защиту, в целом реализуемое через совокупность различных процессуальных средств, относится к числу прав, не подлежащих ограничению, КС сделал ряд важных выводов относительно сущности правосудия и справедливости. Сославшись на международные нормы о правах человека, он, в частности подчеркнул, что правосудие по своей сути может признаваться таковым лишь при условии, что оно отвечает требованиям справедливости и обеспечивает эффективное восстановление в правах (статья 14 международного пакта о гражданских и политических правах, статья 8 всеобщей декларации прав человека). Справедливость как основополагающая идея находит свое закрепление и во вводных положениях к Конституции 1993 года. Ошибочное решение не может рассматриваться как справедливый акт и должно быть исправлено.
Международный Пакт о гражданских и политических права, исходя из материального содержания правосудия и приоритета в нем прав человека, подчеркивает, что цель исправления судебных ошибок служит основанием для пересмотра окончательных решений судов, "если какое-либо новое или вновь обнаруженное обстоятельство неоспоримо доказывает наличие судебной ошибки" (пункт 6 статьи 14). Данная международно-правовая норма закрепляет более широкие возможности для исправления судебных ошибок, чем действующий уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, и в силу статьи 15 (часть 4) Конституции 1993 года, являясь составной частью правовой системы России, имеет приоритет перед внутренним законодательством по вопросам защиты прав и свобод, нарушенных в результате судебных ошибок.
На основании этих и других аргументов, КС признал положение пункта 4 части второй статьи 384 УПК РСФСР, которое ограничивает круг оснований к возобновлению уголовного дела лишь обстоятельствами, "неизвестными суду при постановлении приговора или определения", и в силу этого препятствует в случаях исчерпания возможностей судебного надзора исправлению судебных ошибок, нарушающих права и свободы человека и гражданина, не соответствующим Конституции 1993 года.
Вынося решение от 13 июня 1996 года в связи с жалобой гражданина В.В. Щелухина по делу о проверке конституционности части пятой статьи 97 УПК РСФСР (согласно которой время ознакомления обвиняемого и его защитника с материалами уголовного дела при исчислении срока содержания под стражей не учитывается) КС признал ее неконституционной, в частности и потому, что оспариваемой нормой нарушается право на судебную защиту от необоснованного содержания под стражей. Поскольку продолжение содержания обвиняемого под стражей при ознакомлении его с материалами дела не предполагает вынесения обосновывающего это решения, то из-под судебного контроля выведены и фактическая обоснованность ареста на данном этапе процесса, и продление содержания под стражей как в пределах установленного законом максимального срока, так и с его превышением.
Наконец, рассматривая 28 октября 1996 года дело о проверке статьи 6 УПК РСФСР в связи с жалобой гражданина О.В. Сушкова (эта статья предусматривает возможность прекращения уголовного дела вследствие изменения обстановки, если совершенное деяние потеряло характер общественно-опасного или это лицо перестало быть общественно-опасным), КС констатировал, что рассмотрение данной статьи в системной связи с конституционными нормами, закрепляющими права на судебную защиту и презумпцию невиновности, позволяет прийти к выводу, что уголовное дело не может быть прекращено, если лицо против этого возражает и ходатайствует о продолжении производства по делу. В этом случае производство по делу должно продолжаться в обычном порядке.
В ходе рассмотрения дел, связанных с правом на судебную защиту, КС сделал важный вывод, касающийся международной судебной юрисдикции. В упоминавшемся выше постановлении от 2 февраля 1996 года в связи с жалобами граждан К.М. Кульнева и др. КС подчеркнул, что Конституция 1993 года, формулируя право на судебную защиту, не исключает, а, напротив, предполагает возможность исправления судебных ошибок и после рассмотрения дела в той судебной инстанции, решение которой отраслевым законодательством может признаваться окончательным в том смысле, что, согласно обычной процедуре оно не может быть изменено.
По мнению КС такой вывод следует сделать из статьи 46 (часть 3) Конституции 1993 года, признающей за каждым право обращаться в соответствии с международными договорами России в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Данное конституционное положение означает, что решения межгосударственных органов могут приводить к пересмотру конкретных дел высшими судами Российской Федерации, следовательно, открывает дорогу для полномочий последних по повторному рассмотрению дела в целях изменения ранее состоявшихся по нему решений, в том числе принятых высшей внутригосударственной судебной инстанцией.
Принципиально важные решения были приняты КС при рассмотрении дел по отдельным категориям конституционных прав и свобод человека.
Так, в своих решениях, связанных с защитой права на достоинство личности, свободу и личную неприкосновенность, защиту своей чести и доброго имени (статьи 21,22,23 Конституции 1993 года) КС указывал: конституционное право на свободу и личную неприкосновенность означает, что никто не может быть лишен свободы и заключен под стражу по произволу власти и что не только реальные ограничения свободы, но и выявившаяся их опасность, прежде всего угроза потерять свободу, нарушают неприкосновенность личности, в том числе психическую, оказывают давление на сознание и поступки человека (постановление от 3 мая 1995 года в связи с жалобой В.А. Аветяна).
Конституционное право на свободу включает, в частности, право не подвергаться ограничениям, которые связаны с применением таких принудительных мер, как задержание, арест, заключение под стражу или лишение свободы во всех иных формах, без предусмотренных законом оснований, санкции суда или компетентных должностных лиц, а также сверх установленных либо контролируемых сроков (постановление от 13 июня 1996 года в связи с жалобой В.В. Щелухина);
Достоинство личности умаляет, среди прочего, произвольное, без учета волеизъявления гражданина, лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства (постановление по делу о проверке конституционности пункта "т" статьи 18 Закона Российской Федерации" о гражданстве Российской Федерации" в связи с жалобой А.Б. Смирнова),
Право на судебную защиту чести и достоинства и возложение на того, кто распространил порочащие сведения, обязанности доказать их соответствие действительности не нарушают гарантированную Конституцией свободу мысли и слова (определение от 27 сентября 1995 года № 69-0 об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Козырева А. В.).
Конституционные гарантии свободы мысли и слова (статья 29 Конституции 1993 года) были подтверждены и развиты в постановлениях КС:
от 19 мая 1993 года по делу о проверке конституционности постановления Верховного Совета РФ от 17 июля 1992 года "О газете "Известия" " и по индивидуальной жалобе журналистского коллектива редакции газеты "Известия" в связи с упомянутым постановлением, где КС указал, что ограничения права на свободу слова и производного от него права каждого искать, получать и свободно распространять информацию могут устанавливаться только законом и лишь в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других людей в демократическом обществе;
от 31 июля 1995 года по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике, где было указано, что для лишения журналиста аккредитации необходимо, чтобы предусмотренные законом обстоятельства, послужившие основанием для этого, были подтверждены вступившим в законную силу решением суда и что введение постановлением Правительства новых оснований порядка лишения журналистов аккредитации, не предусмотренных законом, противоречит Конституции;
и в некоторых других решениях КС.
Вместе с тем, в постановлении от 27 мая 1993 года по делу о проверке конституционности постановления съезда народных депутатов РФ от 29 марта 1993 года "О мерах по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании и в службах информации " КС, по нашему мнению, проявил себя далеко не в качестве последовательного защитника конституционных прав граждан и фактически поддержал намерения съезда народных депутатов, направленные на ограничение свободы слова в средствах массовой информации и введение в них цензуры со стороны представительных органов власти. В особом мнении судьи КС А.Л. Кононова по этому делу указывалось, что постановление Съезда вводило целый ряд новых норм о средствах массовой информации, не соответствующих Закону РФ "О средствах массовой информации", и предлагало, наряду с упомянутым законом, руководствоваться "настоящим постановлением" при этом сам КС признал, что большинство пунктов этого постановления имели новое юридическое содержание и не были закреплены в действующем законодательстве. Это противоречило позиции, занятой КС ранее - в постановлении по делу о порядке подведения итогов всероссийского референдума, где им было признано, что Съезд народных депутатов не вправе в нарушение статьи 4 Конституции 1978 года, изменять действующие законодательные нормы без внесения изменений в соответствующий закон.
Постановлением съезда вводилось по сути принудительное соучредительство представительных органов государственной власти в государственных телерадиовещательных компаниях, учрежденных исполнительными органами власти, что уже само по себе нарушало конституционный принцип разделения властей. Кроме того, как указывалось в особом мнении А.Л. Кононова, такое принудительное соучредительство противоречило Закону о средствах массовой информации (и следовательно - статье 4 Конституции 1978 года), из которого следовало, что соучредительство по своей сути носит добровольный характер, определяемый взаимным волеизъявлением участников - учреждение средства массовой информации есть свободное волеизъявление учредителей, которые участвуют в этом качестве совместно.
В пункте 3 постановления содержались намерения Съезда ввести "наблюдательные советы" в средствах массовой информации. Это, по сути дела, означало попытку установления цензуры со стороны Советов народных депутатов, в большинстве которых преобладали оппозиционные коммуно-националистические фракции, за телерадиовещанием и другими средствами массовой информации. В свою очередь пункт 3 нарушал целый ряд статей Закона о средствах массовой информации и соответствующие статьи Конституции 1978 года о свободе слова и недопустимости цензуры. Однако КС под надуманным предлогом - "неопределенность юридического содержания" - прекратил производство по делу в данной части постановления и тем самым уклонился от оценки конституционности пункта 3, фактически поддержав покушение оппозиции на свободу слова и средств массовой информации.
Предметом рассмотрения в ряде дел КС было конституционное право на объединение (статья 30 Конституции 1993 года).
Так, в постановлении от 30 ноября 1992 года по делу о проверке конституционности указов Президента РФ, касающихся деятельности КПСС и КП РСФСР, а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР КС в основном подтвердил соответствие Конституции Указов Президента в соответствии с которыми сначала приостанавливалась, затем полностью прекращалась деятельность КПСС и ее составной части - КП РСФСР. Суд сделал вывод о том, что "антиконституционность деятельности руководящих структур КПСС и КП РСФСР исключает возможность их восстановления в прежнем виде. Члены КП Российской Федерации вправе создавать лишь новые руководящие структуры в полном соответствии с требованиями действующей Конституции и законов Российской Федерации на равных условиях с другими партиями".
При этом КС сформулировал общую правовую позицию, в соответствии с которой приостановление компетентными государственными органами деятельности политических партий и других общественных объединений, помимо случаев чрезвычайного положения, возможно при наличии тех же оснований, по которым возможно недопущение их деятельности, то есть в целях пресечения перечисленных в соответствующей статье Конституции противоправных деяний. Приостановление деятельности общественных объединений должно осуществляться, таким образом, в интересах обеспечения безопасности граждан, государственной и общественной безопасности, нормальной деятельности государственных институтов.
Еще одна важная позиция, сформулированная КС в этом деле состояла в том, что в случае установления фактов, свидетельствующих об осуществлении руководящими структурами общественного объединения вопреки Конституции государственно-властных функций их роспуск правомерен и восстановление недопустимо. Соответствующие действия государства и его органов основаны на их обязанности обеспечить охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан.
Вместе с тем, КС признал - в соответствии с конституционным правом на объединение - право на существование и деятельность первичных организаций КП РСФСР, образованных не по производственному, а по территориальному признаку, поскольку эти организации сохраняли свой общественный характер и не подменяли государственные структуры из этого следовало, что коммунисты - член таких территориальных первичных организаций в случае их желания объединиться в политическую партию, должны были бы созвать учредительный съезд таких организаций и на их основе образовать новую коммунистическую партию в соответствии с требованиями Конституции и законов страны следует, однако, отметить, что это постановление КС относится к числу немногих его решений, которые так и не были выполнены вместо созыва учредительного съезда территориальных первичных организаций в февраль 1993 года был проведен II чрезвычайный (объединительно-восстановительный) Съезд КПРФ, в программном заявлении которого прямо говорилось, что он "восстановил деятельность партии российских коммунистов" то есть прежней КП РСФСР, образованной летом 1990 года на ее I съезде это подтверждалось и в уставе партии, где говорилось: "Возникшая по инициативе коммунистов в составе КПСС компартия РСФСР возобновляет свою деятельность и организационно оформляется в самостоятельную Коммунистическую Партию Российской Федерации (КПРФ)" а ведь именно восстановление этой партии КС признал недопустимым, так же как и восстановление партийных организаций КПРФ на предприятиях и учреждениях, число которых, по сообщениям прессы, уже достигает нескольких десятков тысяч. Несмотря на эти грубые нарушения постановления КС правоохранительные органы Российской Федерации за прошедшие годы не приняли никаких мер для его адекватного исполнения.
В постановлении от 12 февраля 1993 года по делу о проверке конституционности указа Президента РФ от 28 октября 1992 года "О мерах по защите конституционного строя Российской Федерации КС признал неконституционным вышеупомянутый указ, на основании которого распускался оргкомитет Фронта национального спасения (ФНС). При этом КС сделал вывод о том, что любая попытка исполнительной власти пресекать инициативную деятельность по созданию общественного объединения является нарушением конституционного права граждан на объединение, поскольку в соответствии с Конституцией ограничение этого права может быть установлено только решением суда на основании закона. Однако в своем особом мнении по данному делу судья КС А.Л. Кононов подчеркивал, что заложенная в решении КС ориентация только на судебный порядок защиты в случаях грубых и опасных нарушений закона при создании общественных объединений в условиях очевидных пробелов законодательного регулирования может повлечь за собой серьезные негативные последствия для правоохранительной практики, для охраняемых законом прав и интересов граждан, государства и общества существующий в законодательстве об общественных объединениях порядок привлечения их к ответственности за допущенные нарушения, и следовательно, порядок обеспечения государственными органами установленных Конституцией и законом запретов, может быть применен лишь к такой стадии, когда организация общественного объединения уже завершена и оно способно выступать в качестве субъекта юридической ответственности в ином случае реализация положений о юридической ответственности чрезвычайно затруднена, если не невозможна, о чем ярко свидетельствует отсутствие таких дел в судебной практике. Между тем, как показывает практика и отмечается в указе Президента РФ от 28 октября 1992 года, именно в процессе создания подобных организаций, вследствие бесконтрольной и безответственной деятельности их инициативных структур, становятся возможными серьезные посягательства, представляющие угрозу конституционному строю, целостности Российской Федерации, охраняемым законом правам и интересам граждан. Поэтому в условиях правовой неопределенности, когда судебная защита от опасных противоправных посягательств в процессе создания запрещенных законом общественных объединений неосуществима и невозможна, Президент Российской Федерации вправе был принять меры по недопущению самого создания такой организации и дать соответствующие указания руководимым им и подчиненным Совету министров органам исполнительной власти.
Право на участие в управлении делами государства, в том числе непосредственно (статья 32 Конституции 1993 года) затрагивалось в нескольких делах, рассмотренных КС наиболее значимым из них, серьезно повлиявшим на ход политического развития страны, было дело от 21 апреля 1993 года о проверке конституционности части 2 пункта 2 постановления съезда народных депутатов РФ от 29 марта 1993 года "О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума".
Напомним, что на референдум было решено поставить четыре вопроса: 1) о доверии Президенту РФ Б.Н. Ельцину, 2) об одобрении социально-экономической политики, проводимой Президентом и Правительством РФ с 1992 года; 3) о необходимости проведения досрочных выборов Президента РФ Б.Н. Ельцина, и 4) о необходимости проведения досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации.
Съезд народных депутатов установил в оспариваемом постановлении, что решения по всем вынесенным на референдум вопросам считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, имеющих право быть включенными в списки для голосования.
Согласно закону РСФСР "О референдуме в РСФСР" (статья 35) принятие на референдуме решений большинством голосов граждан, включенных в списки для участия в референдуме, требовалось лишь по вопросам принятия, дополнения и изменения Конституции (так называемые конституционные" вопросы), тогда как по иным ("неконституционным") вопросам решения считались принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.
КС признал первые два вопроса "неконституционными", а третий и четвертый - "конституционными", то есть требующими для их одобрения большинства голосов граждан, включенных в списки для участия в голосовании, а не фактически принявших участие в референдуме. Тем самым в отношении этих двух последних вопросов КС согласился с намерениями съезда и признал его постановление в данной части соответствующим Конституции.
В особом мнении по поводу этого решения КС судья КС Э.М. Аметистов привел ряд доказательств, свидетельствующих о том, что у съезда народных депутатов на самом деле не было подлинных намерений внести изменения в Конституцию посредством постановки на референдум последних двух вопросов. В особом мнении в частности, указывалось, что если бы Съезд действительно имел такое намерение, то на референдум следовало бы вынести готовые проекты соответствующих новых статей Конституции, которые в случае одобрения их гражданами, можно было бы непосредственно, без принятия каких-либо дополнительных актов инкорпорировать (включить) в действующую Конституцию, это соответствовало бы и статье 17 закона "О референдуме в РСФСР", из которой следовало, что в требовании о проведении референдума может содержаться проект закона, выносимого на референдум.
Ни один из поставленных на референдум вопросов, включая третий и четвертый, говорилось далее в особом мнении, не требовал от граждан дать прямой ответ, необходимо ли как-либо изменить или дополнить действующую Конституцию. Следовательно, из буквального смысла этих вопросов также невозможно было сделать вывод о том, заданы ли они с целью принятия, дополнения или изменения Конституции.
Из смысла третьего и четвертого вопросов следовало, что они имели в виду досрочные выборы, которые затронули бы полномочия лишь конкретного высшего должностного лица - Президента РФ Б.Н. Ельцина и конкретного депутатского корпуса - действовавшего тогда состава Съезда народных депутатов РСФСР. Таким образом, в случае положительного ответа на третий и четвертый вопросы референдума речь шла бы не о введении постоянной нормы о досрочных выборах Президента и народных депутатов, а о решении ad hoc - применительно к данному конкретному случаю, не более того. Вносить на основании этого решения в Конституцию какие-либо временные правила, рассчитанные на разовое применение, не представляется возможным. Российская правовая доктрина и практика, подчеркивал судья, не знают разовых конституционных норм. Постоянные же нормы вносить в Конституцию неправомерно, поскольку это было бы явным превышением того мандата, который дали бы своими ответами на референдуме граждане России.
На основании этих и других доказательств в особом мнении судьи Э.М. Аметистова был сделан вывод о несоответствии постановления съезда ряду статей Конституции 1978 года и об опасности нарушения этим постановлением конституционных прав граждан на участие в управлении государством. Принятие данного постановления Съезда народных депутатов и его фактическая поддержка КС в части двух последних вопросов, вынесенных на референдум, имели тяжелые последствия для политической судьбы России. На референдуме граждане положительно ответили на первый, второй и четвертый вопросы, то есть выразили доверие Президенту Б.Н. Ельцину, проводимой им и Правительством социально-экономической политике и высказались за досрочные выборы депутатов съезда, но против досрочных выборов Президента. И если ответы на первые два вопроса были признаны съездом действительными, то ответы на третий и четвертый вопросы съезд признать отказался, поскольку при подсчете голосов их оказалось недостаточно, чтобы соответствовать правилу, введенному съездом и подтвержденному КС (о необходимости вести подсчет голосов от всего числа граждан, имеющих право участвовать в голосовании).
В результате референдума в стране создалась абсолютно новая правовая и политическая ситуация. Президент и Правительство во исполнение непосредственно и явно выраженной воли народа обязаны были проводить одобренную им социально- экономическую политику. Оставшиеся же непереизбранными благодаря решению КС и вопреки воле народа народные депутаты на своем Съезде и в Верховном Совете РСФСР делали все возможное, чтобы затормозить и саботировать эту политику. Все это до крайности обострило политическую борьбу между ветвями власти и стоявшими за ними реформистскими и антиреформистскими силами, что в конечном счете и привело к трагическим событиями сентября-октября 1993 года.
КС принял несколько решений, направленных на защиту права на свободный выезд из РФ и возвращение в РФ, права на свободу передвижения, выбора места жительства и права на жилище.
В постановлении от 20 декабря 1995 года по делу о проверке конституционности ряда положений пункта "а" статьи 64 УК РСФСР в связи с жалобой гражданина В. А. Смирнова КС признал содержавшееся в этом пункте положение, квалифицирующее бегство за границу или отказ возвратиться из-за границы, как форму измены Родине, не соответствующим Конституции 1993 года, ее статьям 27 (часть 2) и 55 (часть 2). При этом КС подтвердил конституционность права на свободный выезд из РФ и возвращение в РФ, указав при этом, что ограничения этого права допустимы в строго определенных статьей 55 (часть 3) Конституции 1993 года целях, не могут толковаться расширительно и не должны приводить к умалению других гражданских, политических и иных прав, гарантированных гражданам Конституцией и законами Российской Федерации, и влечь уголовную ответственность за бегство за границу и отказ возвратиться из-за границы.
В этом постановлении КС сделал и более общий вывод о том, что правомерное осуществление гражданином своих конституционных прав и свобод не может рассматриваться как нанесение ущерба суверенитету Российской Федерации, обороне страны и безопасности государства и влечь для него неблагоприятные последствия.
В двух своих делах КС подтвердил неконституционность существовавшего со времен тоталитарной системы института прописки и попыток сохранить его в каких-либо других формах. Так, в постановлении от 25 апреля 1995 года о проверке конституционности статьи 54 жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой КС признал неконституционным содержащееся в части первой этой статьи положение об "установленном порядке "как процедуре вселения в жилое помещение при условии соблюдения режима прописки. При этом КС подчеркнул: из Конституции 1993 года и Закона "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" следует, что регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, в том числе права на жилище.
КС продолжил свою борьбу против реликтов института прописки в постановлении от 4 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и некоторых других городов и областей РФ. В этих актах устанавливались различные ограничения на выбор места жительства в указанных местностях - специальные разрешения, обязательная регистрация, равносильная прописке, непомерно высокие сборы за регистрацию и т.п.
КС признал эти положения указанных актов неконституционными и при этом сделал ряд выводов, касающихся понимания права на свободный выбор места жительства.
КС, в частности, указал, что:
это право предполагает свободу выбора гражданином жилого помещения, в котором он постоянно или преимущественно проживает либо являясь его собственником, либо на основании договора найма, либо на других основаниях, предусмотренных законом;
право на выбор места жительства не носит абсолютного характера и его реализация может сопровождаться обоснованными ограничениями в соответствии с основаниями и порядком, установленными статьями 55(часть 3) и 56 Конституции 1993 года, но эти ограничения могут быть установлены только законом,
органы государственной власти управомочены только лишь на регистрацию результата акта свободного волеизъявления гражданина при выборе места жительства. Поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и служить основанием для ограничения права гражданина на выбор места жительства. Уведомительная регистрация представляет собой допустимое ограничение права на выбор места жительства и обязывает гражданина лишь обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию (в определенный срок и представив необходимые документы);
реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов, поскольку основные права граждан гарантируются Конституцией 1993 года без каких-либо условий фискального характера.
Несомненной заслугой КС в защите права на жилище явилось его постановление от 23 июня 1995 года по делу о проверке конституционности части первой и части второй статьи 60 жилищного кодекса РСФСР в связи с запросом муромского городского народного суда владимирской области и жалобами граждан Е. Р. Тактовой и других. Положения этой статьи лишали права на жилище лиц, осужденных к лишению свободы на срок свыше шести месяцев, и ряд категорий других граждан, не проживающих на своей жилплощади в течение того же срока. Социальные последствия этой статьи были крайне отрицательными - за многие годы своего действия она лишила жилища миллионы людей и была одной из причин роста рецидива преступности.
КС признал положения указанной статьи неконституционными и указал, среди прочего, что временное непроживание лица в жилом помещении, в том числе в связи с осуждением его к лишению свободы, само по себе не может свидетельствовать о ненадлежащем осуществлении нанимателем своих жилищных прав и обязанностей и служить самостоятельным основанием для лишения права пользования жилым помещением.
К числу наиболее прогрессивных решений КС следует отнести и его постановление от 27 марта 1966 года, направленное на защиту права на получение квалифицированной юридической помощи и свободный выбор адвоката, по делу о проверке конституционности статей 1 и 21 закона "о государственной тайне" в связи с жалобами В.М. Гурджиянца и других.
На основании этих статей закона органы, осуществлявшие производство по уголовным делам, связанным с государственной тайной, не допускали к участию в деле адвокатов, у которых отсутствовал специальный допуск к государственной тайне, в результате обвиняемый лишался права получения квалифицированной юридической помощи и права на самостоятельный выбор защитника. Еще в годы советской тоталитарной системы соответствующие положения закона послужили для создания определенного круга адвокатов, имевших такие допуски и находившихся в зависимости от органов государственной безопасности, их выдававших. Именно такие адвокаты, в основном, и допускались к участию к судебным процессам с "политической окраской", в частности, к процессам правозащитников - "диссидентов". Несмотря на демократические реформы последних лет практика специальных допусков для адвокатов сохранялась.
КС признал распространение требований статьи 21 закона "О государственной тайне" на адвокатов и отстранение их от участия в деле в связи с отсутствием у них допуска к государственной тайне не соответствующим Конституции 1993 года, ее статьям 48 и 123. КС указал при этом, что отказ обвиняемому (подозреваемому) в приглашении выбранного им адвоката по мотивам отсутствия у последнего допуска к государственной тайне, а также предложение обвиняемому (подозреваемому) выбрать защитника из определенного круга адвокатов, имеющих такой допуск, неправомерно ограничивает конституционное право гражданина на получение квалифицированной юридической помощи и право на самостоятельный выбор защитника (статья 48 Конституции 1993 года, статья 14 международного пакта о гражданских и политических правах). Указанные права в силу статьи 56 Конституции 1993 года не могут быть ограничены ни при каких обстоятельствах.
КС принял ряд решений в сфере права на гражданство, трудового права, права социального обеспечения, уголовного права и уголовного процесса, финансового права, которые также публикуются в данном сборнике.
III. Итоги и выводы.
Анализ практики КС по делам о защите прав и свобод человека и гражданина свидетельствует о том, что в большинстве этих дел, особенно на втором этапе его деятельности, КС занимал достаточно твердую и последовательную позицию защиты таких прав от произвола со стороны государства (исключением являются немногие дела, рассмотренные в 1992-1993 годах, при решении которых КС не смог преодолеть последствий его политической ангажированности, имевшей место в тот период).
Поскольку весьма часто правозащитные дела возникали в связи с действием правоприменительной практики или законодательства дореформенного периода, КС своими решениями фактически осуществлял определенную "санитарную "функцию очищения российского права от все еще засоряющих его реликтов тоталитарной коммунистической системы. Вместе с тем, многие его решения касались уже нового, демократического законодательства, в котором также обнаруживались неконституционные положения, нарушавшие прав и свободы граждан.
Защищая в своих решениях нарушенные права и свободы граждан по конкретным делам, КС в то же время формулировал общие правовые позиции, которые уже повлияли или определенно имеют шансы повлиять на дальнейшее развитие российского законодательства и правоприменительной практики. При этом он постоянно ссылался не только на конституционные положения, но и на общепризнанные нормы и принципы международного права, а также положения международных договоров Российской Федерации по правам человека. Таким образом, с определенной степенью осторожности можно утверждать, что благодаря деятельности КС в российской правовой системе, традиционно носившей статутный характер, зарождаются элементы прецедентного права, отражающие как национальный, так и мировой правозащитный опыт.
Несомненной заслугой КС можно признать его влияние на практику прямого применения Конституции Российской Федерации правоприменительными органами различной компетенции и уровней, прежде всего судами общей юрисдикции. Одним из свидетельств этого служат известные разъяснения пленума Верховного Суда Российской Федерации, изданные в 1995 году и посвященные непосредственному применению судами норм Конституции и международных договоров Российской Федерации. Без преувеличения можно говорить сейчас о подлинной революции, происходящей в российской судебной практике под воздействием деятельности КС. Чтобы осознать все значение этого феномена, следует помнить, что еще совсем недавно высшим критерием для большинства советских судов была не Конституция государства и даже не закон, а последнее указание ближайшего партийного начальства или ведомственная инструкция.
Наряду со всеми этими несомненно прогрессивными результатами деятельности КС в правозащитной области, в последнее время появляются некоторые тенденции, свидетельствующие о его уклонении от решения особенно острых проблем в данной сфере. Наиболее тревожным симптомом такой позиции явилось определение КС от 20 ноября 1995 года об отказе в принятии к рассмотрению запросов о проверке конституционности федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Авторы запросов - депутаты Государственной Думы и Верховный Суд Российской Федерации считали, что некоторые положения этого закона, в частности, исключение из распределения депутатских мандатов избирательных объединений, получивших менее пяти процентов голосов, нарушают равноправие граждан, их избирательные права, не обеспечивают равенство прав кандидатов в депутаты, представительный характер Государственной Думы и соответственно противоречат ряду статей Конституции 1993 года.
КС отказался принять указанные запросы к рассмотрению, ссылаясь, в особенности, на то, что выбор того или иного варианта избирательных процедур и его закрепление в законе - прерогатива представительного органа и в соответствии с принципом разделения властей КС в данном случае не вправе подменять законодателя. Еще один аргумент КС состоял в том, что рассмотрение запросов было бы вторжением в компетенцию судов общей юрисдикции, обязанных устранять нарушения избирательных прав.
0ценивая эти аргументы в своем особом мнении, судья КС Э.М. Аметистов, прежде всего, напомнил, что никто не просил КС делать выбор между вариантами избирательных систем. Заявители ходатайствовали лишь о проверке некоторых положений закона с точки зрения их соответствия Конституции. Кроме того, законодательным путем определяется регламентация не только избирательных систем, но и любых других вопросов, входящих в компетенцию Федерального Собрания. Но ни Конституция 1993 года, ни ФКЗоКС не содержат каких-либо критериев для разделения законов на те, при оценке конституционности которых КС может подменить законодателя, и на те, при оценке которых такая подмена невозможна. Не содержат они и каких - либо оснований для признания. Если же согласиться со следующим утверждением КС - о том, что защита избирательных прав граждан входит в компетенцию только судов общей юрисдикции, то тогда эти суды должны будут руководствоваться теми самыми положениями закона о выборах, конституционность которых ставится под сомнение заявителями.
Возникает вопрос: каким образом в этом случае такие суды смогут
защитить нарушенные права граждан.
Другие доводы "отказного" определения КС сводились к тому, что сам момент обращения - в разгар избирательной кампании - свидетельствует о том, что реальная позиция заявителей являлась "в большей мере политической, чем правовой "и что любое суждение КС относительно конституционности избирательного закона может сказаться на волеизъявлении избирателей, повлиять на результаты выборов, затронуть сложившиеся правоотношения и т.п.
Комментируя эти доводы в особом мнении судья Э.М. Аметистов ссылался на практику КС, которая свидетельствовала о том, что в основе подавляющего большинства запросов в КС от таких сугубо политических государственных органов, как Президент РФ, Государственная Дума и другие подобные субъекты обращений в КС, всегда лежали мотивы политической целесообразности. Все это, однако, не мешало КС принимать такие обращения к рассмотрению, поскольку в них ставились конкретные вопросы права, которые КС и решал, отвлекаясь от политических мотивов.
Такие же сугубо правовые вопросы ставились и в отклоненных обращениях по поводу закона о выборах в Государственную Думу. Поэтому подозрение в политических мотивах заявителей не может служить основанием для отказа в принятии обращения к рассмотрению с точки зрения Конституции 1993 года и ФКЗоКС.
Не связывает ФКЗоКС проблему допустимости обращений и с проведением каких-либо политических или иных кампаний, включая избирательную. Тем более нельзя связывать эту проблему с характером возможного решения КС по принимаемому делу и с вероятными последствиями такого решения для общественных процессов и сложившихся правоотношений. Это означало бы, что КС руководствуется мотивами политической целесообразности, а он обязан действовать только на основании Конституции и ФКЗоКС (статья 2 ФКЗоКС).
На основании этих и других аргументов в особом мнении был сделан вывод о том, что рассматриваемое определение КС само основано в большей мере на мотивах политической целесообразности, чем на критериях допустимости обращений, установленных Конституцией 1993 года и ФКЗоКС. Реальные последствия позиции "невмешательства", занятой КС в отношении закона о выборах депутатов государственной думы, были именно такими, о которых предупреждали заявители. Около половины граждан РФ, принявших участие в голосовании, остались без своих представителей в высшем законодательном органе страны, поскольку те не сумели преодолеть установленный законом пятипроцентный "барьер". Партии же, которым удалось перескочить этот барьер, получили в Государственной Думе непропорционально больше мест, по сравнению с числом голосов, поданных за них избирателями. Все это вместе означало не что иное, как массовое нарушение конституционного права граждан на участие в управлении государством через своих представителей.
Причем это не единственное последствие "уклонистской позиции" КС. Большинством голосов судьи уже неоднократно и без достаточных обоснований отклоняли запросы, касавшиеся блокирования Государственной Думой положений гражданского кодекса РФ, регулирующих право частной собственности на землю. А ведь это сверхактуальная общественная проблема, о которую спотыкались все российские реформы, включая нынешнюю! Та же судьба постигла запросы, касавшиеся альтернативной гражданской службы, бесплатности высшего образования и некоторых других нерешенных проблем в сфере прав и свобод человека.
Судьям КС следует учитывать, что современники и потомки будут судить об их деятельности не только по тому, что они сделали, но и по тому, чего они не сделали, хотя могли сделать. Конституционный Суд в России - прямой результат демократических реформ, трудно и медленно двигающих страну в направлении к созданию подлинно правового государства. Содействовать таким реформам всеми имеющимися у него средствами - сверхзадача КС, более того, его прямая обязанность, поскольку все основные цели этих реформ закреплены в Конституции, которой - и только ею! - должен руководствоваться Конституционный Суд Российской Федерации.
Вернуться к алфавитному указателю
Вернуться к тематическому указателю
