Вернуться к алфавитному указателю
Вернуться к тематическому указателю
(не опубликовано)
Защита социальных прав человека в Конституционном Суде Российской Федерации: первые итоги и дальнейшие перспективы
I. Правовые основания деятельности Конституционного Суда Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека в соответствии с Конституцией 1978 года и Законом от 12 июля 1991 года.
Конституционный Суд Российской Федерации (далее - КС) был избран 30 октября 1991 года пятым (внеочередным) Съездом народных депутатов РСФСР в составе 13 судей (при этом два места остались вакантными). В течение первых двух лет своего существования деятельность КС основывались на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации 1978 года с последующими изменениями и дополнениями, а также Закона о Конституционном Суде Российской Федерации 12 июля 1991 года. В частности, компетенции КС в сфере защиты прав и свобод граждан проистекала, прежде всего, из предоставленного ему статьей 165(1) Конституции права разрешать дела о конституционности правоприменительной практики, которая и стала основным источником дел, затрагивавших упомянутые права и свободы. Кроме того, вопросы защиты прав и свобод неоднократно возникали при рассмотрении в КС дел о конституционности законов и иных нормативных актов, что также входило в компетенцию КС согласно статье 165(1) Конституции 1978. Еще одной формой реагирования КС на нарушение прав и свобод человека (как и на другие нарушения в сфере законодательства) служили представления о выявленных нарушениях.
Компетенция КС была подробно детализирована в Законе о Конституционном Суде Российской Федерации от 12 июля 1991 года. Рассмотрению дел о конституционности правоприменительной практики здесь была посвящена глава 3. В части 1 статьи 66, которой открывалась глава, прежде всего, перечислялись субъекты обращения в КС по этим делам. КС рассматривал дела о конституционности правоприменительной практики по индивидуальным жалобам граждан РСФСР, СССР (Закон был принят за несколько месяцев до распада СССР), иностранцев, лиц без гражданства и юридических лиц.
Далее устанавливались основания обращения в КС вышеперечисленных субъектов с индивидуальными жалобами. Они могли сделать это, если утверждали, что их основные права и законные интересы нарушены или незащищены вступившим в законную силу окончательным решение суда или иного государственного органа, а также должностного лица, действующего на территории РСФСР, в результате:
1) неприменения нормативного акта, подлежащего применению по смыслу Конституции;
2) применения нормативного акта, не подлежащего применению по смыслу Конституции;
3) не соответствующего Конституции истолкования нормативного акта при его применении;
4) неприменение соответствующей нормы Конституции, когда она может применяться непосредственно.
Перечисленные основания для обращения в КС существенно сужались под воздействием оговорки, содержавшейся в части 2 стати 66 Закона от 12 июля 1991 года. Здесь указывалось, что КС рассматривает дела о конституционности правоприменительной практики лишь в том случае, если оспариваемое решение принято в соответствии с обыкновением. Содержание этого термина раскрывалось Законом в следующей маловразумительной формулировке: "Решение считается принятым в соответствии с обыкновением, когда с точки зрения существующей правоприменительной практики обстоятельства дела, установленные в том виде, как они установлены этим решением, должны получать такую же юридическую оценку и влечь за собой такие же юридические последствия, какие были определены этим решением".
Данная непростая формулировка еще более усложнялась в части 3 статьи 66, где указывалось, что КС может также рассмотреть дело по индивидуальной жалобе на акт право применения, "который хотя и не был принят в соответствии с обыкновением, но по своему характеру и значению способен создать обыкновение правоприменительной практики".
Вышеизложенное нормативное определение обыкновения правоприменительной практики с самого начала вызвало разночтения и дискуссии среди немало озадаченных судей КС. В конце концов они договорились считать обыкновением такие трактовку или подход к правоприменительной практике, которые стали или определенно имеют шансы стать типичными, распространенными среди правоприменителей.
Закон установил далее ряд условий допустимости индивидуальных жалоб к рассмотрению КС. К ним относились наличие многочисленных реквизитов в самой жалобе, уплата государственной пошлины в размере 100 рублей (около 1 доллара по соотношению валют на момент принятия Закона) и некоторые другие обстоятельства, наиболее существенным из которых была необходимость исчерпания индивидуальным жалобщиком "обычных возможностей обжалования оспариваемого им решения" (статья 69, пункт 1(6)). При этом имелось в виду прохождение дела через все имеющиеся инстанции общих судов или административных органов, (если вопрос, поставленный в жалобе, по своему характеру не подлежал судебному рассмотрению).
В статье 73 Закона 1991 года устанавливались последствия принятия решения КС по индивидуальной жалобе. Так, обязательность решения КС по такой жалобе распространялась только на те правоотношения, которые указывались в этой жалобе. (Впрочем, руководствуясь другой - 72-й статьей Закона, КС имел право в заседании без приглашения сторон распространить ранее состоявшиеся решения на другие дела, возникшие в связи с индивидуальными жалобами, если:
1) индивидуальный жалобщик заявлял аналогичное требование по тому же обыкновению правоприменительной практики, конституционность которого ранее проверялась КС;
2) обыкновение правоприменительной практики было основано на международном договоре или нормативном акте, признанном решением КС неконституционным, либо оказавшимся недействующим в связи с таким решением;
3) индивидуальный жалобщик попросил подтвердить конституционность определенного международного договора, нормативного акта или обыкновения правоприменительной практики, ссылаясь на решения КС).
В соответствии со статьей 73 решение КС в пользу индивидуального жалобщика рассматривалось Законом лишь как основание для проверки в установленном порядке окончательного решения, которое он оспаривал. Нарушение основного права или законного интереса должно быть устранено, а основное право или законный интерес должны быть защищены компетентным органом, если для этого не имелось иных препятствий, кроме установленных решением КС. Решение КС о признании по данному делу обыкновения правоприменительной практики неконституционным обязывало орган или должностное лицо, издавших нормативный акт, решение, разъяснение или указание, обосновывавшие такую практику, лишь изучить вопрос о необходимости его отмены или изменения и только в том случае, если об этом было прямо указано в решении КС.
Таким образом, решение КС по индивидуальной жалобе не обладало прямым действием и сопровождалось рядом оговорок и отсылок к компетенции других органов, что формально снижало его эффективность.
Что касается процедуры рассмотрения дел о конституционности международных договоров и нормативных актов, в рамках которой также могли возникать (и возникали) вопросы, связанные с защитой социальных прав человека, то эта процедура позволяла рассматривать не вступившие в силу и нератифицированные международные договоры РФ, законы РФ и другие нормативные акты Съезда народных депутатов РФ, Верховного Совета РФ и Президиума Верховного Совета РФ; иные нормативные акты высших государственных органов РФ, включая нормативные акты, издаваемые Президентом РФ и Советом Министров РФ; законы и другие нормативные акты высших государственных органов республик в составе РФ (статья 57 Закона о Конституционном Суде РФ 1991 года).
Все эти акты рассматривались КС с точки зрения: содержания норм; характера затронутых в них вопросов; их формы; порядка подписания, заключения, принятия, опубликования, введения в действие; установленного в РФ разделения законодательной, исполнительной и судебной властей; закрепленного Конституцией РФ разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления РФ; а также закрепленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения между РФ и республиками в составе РФ (статья 58 Закона).
С ходатайством о проверке конституционности международных договоров и нормативных актов могли обращаться в КС все высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти РФ, каждый народный депутат РФ, высшие органы государственной власти республик в составе РФ, а также общественные организации в лице их республиканских органов (статья 59).
С момента вступления в силу постановления КС о признании неконституционным международного договора или нормативного акта такие договоры и акты не могли быть соответственно ратифицированы, официально опубликованы, обнародованы и введены в действие, а будучи ратифицированными или введенными в действие считались не действующими. Положения других нормативных актов, основанные на нормативных актах, признанных неконституционными, не могли применяться судами и другими органами и должностными лицами и должны были быть отменены в установленном порядке. Решения судов и иных правоприменительных органов, основанных на тех же договорах и нормативных актах, не подлежали исполнению (статья 65 Закона).
Что касается третьей формы реагирования КС на нарушения прав человека - его представлений, то их суть заключалась в следующем. Согласно статье 55 Закона о Конституционном Суде РФ КС, выявив конкретные нарушения Конституции и законодательства, мог своим представлением обратить внимание компетентных органов и должностных лиц на эти выявленные нарушения. Представление Суда излагалось в виде отдельного документа. Оно должно было быть рассмотрено государственным или общественным органом, а также предприятием, учреждением, организацией или должностным лицом, которым было адресовано, не позднее, чем в месячный срок со дня его получения. Адресат обязан был незамедлительно уведомить КС о принятом в результате рассмотрения представления решении. Таким образом, само по себе исполнение представления КС по существу не носило обязывающего характера.
Руководствуясь вышеизложенными положениями Конституции 1978 года и Закона от 12 июля 1991 года, КС приступил к работе в конце 1991 года и рассмотрение дел, связанных с защитой прав человека, сразу же стало одним из ведущих направлений его деятельности.
II. Практика Конституционного Суда Российской Федерации по рассмотрению индивидуальных жалоб на нарушение прав человека в социальной сфере.
Большинство дел о конституционности правоприменительной практики, которые КС успел рассмотреть в первый период своей деятельности (январь 1991 года - октябрь 1993 года), касались защиты закрепленных в Конституции РФ 1978 года прав человека в социальной области.
Первым из них оказалось дело о проверке конституционности правоприменительной практики при расторжении трудового договора по основанию, предусмотренному пунктом 1(1) статьи 33 КЗоТ РСФСР. Поводом для рассмотрения этого дела явились индивидуальные жалобы граждан Б. А. Альтговзена и М. Ф. Стадниковой, уволенных с работы на основании упомянутого положения КЗоТ, которое позволяло также осуществлять такое увольнение лишь по одному признаку: достижению работником пенсионного возраста при наличии права на получение полной пенсии по старости.
КС в своем постановлении от 4 февраля 1992 года констатировал наличие обыкновения правоприменительной практики расторжения трудового договора по данному основанию и признал такое обыкновение не соответствующим ряду статей (4, 14, 28, 32, 184) Конституции Российской Федерации 1978 года. Дело в том, что статья 32 этой Конституции устанавливала принцип равенства всех граждан перед законом независимо от ряда признаков, перечень которых хотя и не включал прямо возрастной признак, но, по мнению КС, не являлся исчерпывающим. Конституция, указывал КС, "не ограничивает перечень признаков, по которым исключается любая дискриминация граждан, а, напротив, предполагает его дальнейшую конкретизацию как в законодательстве, так и в правоприменительной практике". В подтверждение этого КС ссылается на статью 14 Конституции, в соответствии с которой всем лицам, занятым на производстве, гарантируется законом, без каких-либо различий, справедливые условия найма, увольнения, оплаты и охраны труда. Другая статья Конституции - 38-я, провозглашая право на труд, включала в него "право на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, профессиональной подготовкой, образованием и с учетом общественных потребностей". Именно эти критерии подлежат оценке как при заключении, так и при расторжении трудового договора, а не пенсионный возраст, который сам по себе не может служить препятствием для осуществления права на труд. Более того, Закон РСФСР "О занятости населения в РСФСР", развивая эти идеи Конституции, прямо предусматривал равные возможности в области занятости независимо от возраста (статья 5).
Исходя из положений статьи 28 Конституции о том, что Российская Федерация обеспечивает добросовестное выполнение обязательств, вытекающих из общепризнанных принципов и норм международного права и заключенных международных договоров, а также с учетом принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 года Декларации прав и свобод человека и гражданина, которая подтвердила преимущество этих принципов, норм и договоров перед законами РСФСР, КС в подтверждение своей позиции сослался и на ряд международных документов. Пункт 1(1) статьи КЗоТ, по мнению КС, не соответствовал статье 7 Всеобщей Декларации прав человека 1948 и пункту 2 статьи 2 Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 года, которые требуют от государств гарантировать равную защиту закона и осуществление прав без какой-либо дискриминации; статье 2 Конвенции МОТ # 111 относительно дискриминации в области труда и занятий, обязывающей государства проводить национальную политику, направленную на поощрение равенства возможностей в отношении труда и занятий с целью искоренения всякой дискриминации в этой области; рекомендациям МОТ # 162 о пожилых трудящихся и # 166 о прекращении трудовых отношений по инициативе предпринимателя, согласно которым, возраст как таковой не может служить законным основанием для прекращения трудовых отношений, если это не связано с характером выполняемой работы.
КС постановил, что нарушение конституционного права на труд, допущенное в отношении Б. А. Альтговзена и М. Ф. Стадниковой, должно быть устранено Верховным Судом РСФСР и они подлежат восстановлению на работе, если для этого нет других препятствий, кроме тех, которые были устранены данным постановлением КС.
КС также констатировал, что в соответствии с частью четвертой статьи 73 Закона "О Конституционном Суде" Верховному Совету РСФСР надлежит изучить вопрос о необходимости отмены положения, предусмотренного пунктом 1(1) КЗоТ РСФСР.
Результатом этого решения КС было не только восстановление на работе граждан, обратившихся с жалобами, но и отмена пункта 1(1) КЗоТ РСФСР Законом Верховного Совета РСФСР от 12 марта 1992 года, а также некоторых других положений трудового законодательства, связанных с данным вопросом, что естественно изменило и судебную практику.
23 июня 1992 года КС рассмотрел дело о проверке конституционности правоприменительной практики по делам о восстановлении на работе, сложившейся на основании части четвертой статьи 90 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде, части пятой статьи 211 КЗоТ Российской Федерации и пункта 27(1) постановления Пленума Верховного Суда СССР от 26 апреля 1984 года № 3 "О применении судами законодательства, регулирующего заключение, изменение и прекращение трудового договора". Поводом для рассмотрения дела явилась индивидуальная жалоба В. А. Юдакова и других граждан.
Упомянутые акты устанавливали ограниченные сроки (не более двух лет) для рассмотрения жалоб граждан о восстановлении на работе. По истечении этих сроков такие жалобы не принимались к рассмотрению судами, в результате чего граждане оказывались лишенными судебной защиты от увольнений.
КС признал, что в результате применения указанных актов были установлены не сроки давности, а пресекательные сроки, ограничивавшие права как граждан, так и судов. Гражданским процессуальным законодательством, которое применяется и при рассмотрении трудовых дел, не установлены сроки, в течение которых граждане вправе обжаловать вступившие в законную силу решения судов по всем категориям гражданских дел, включая и трудовые. Пресекательные сроки, установленные в трудовом законодательстве, не только игнорировали возможность судебной ошибки, но и по сути лишали суд права на ее исправление. В результате были нарушены следующие положения Конституции РФ 1978 года: статья 63, гарантировавшая право на судебную защиту без каких-либо изъятий; статья 34, устанавливающая принцип равенства для всех граждан перед законом и судом, который в данном случае не применялся потому, что пресекательные сроки лишали граждан, обжалующих соответствующие решения об увольнении, возможности использовать надзорное судопроизводство для защиты своих прав; статья 61 о гарантиях защиты гражданами своих прав, свобод и законных интересов всеми способами, не противоречащими закону; статья 31, провозглашавшая, что утвержденные обществом и государством права и свободы человека, его честь и достоинство являются высшей ценностью; статья 166, гарантировавшая гражданам право на коллегиальное рассмотрение дел в суде; статья 51 о праве граждан обращаться с жалобами в государственные органы и к должностным лицам без ограничения какими-либо сроками; и некоторые другие статьи Конституции.
Рассмотренное обыкновение правоприменительной практики противоречило и ряду международных документов, устанавливавших право на судебную защиту и недопустимость произвольных ограничений прав и свобод граждан, (статьям 8 и 29 Всеобщей Декларации прав человека, пункту 3 (b) статьи 2 Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах).
КС признал сложившееся обыкновение правоприменительной практики, ограничивавшее право граждан на судебную защиту по делам о восстановлении на работе, не соответствующим Конституции РФ и потребовал от Верховного Суда РФ устранить нарушение этого права, а от Верховного Совета РФ - изучить вопрос о необходимости отмены части пятой статьи 211 КЗоТ РФ, служившей правовым основанием для указанной практики. Он также признал недействующим на территории РФ соответствующие положения трудового законодательства бывшего Союза ССР и постановления Пленума Верховного Суда СССР как противоречащие Конституции РФ.
Решение КС было выполнено. Законом от 25 сентября 1993 года были внесены изменения в трудовое законодательство, ликвидировавшие правила о пресекательных сроках, а иски граждан, обращавшихся в КС, удовлетворены.
Дело о проверке конституционности правоприменительной практики ограничения времени оплаты вынужденного прогула при незаконном увольнении, сложившейся на основе применения законодательства о труде и постановлений Пленумов Верховного Суда СССР, Верховного Суда Российской Федерации, регулирующих данные вопросы, было рассмотрено КС 27 января 1993 года. Это дело было возбуждено по индивидуальным жалобам С. А. Мазанова и еще шести граждан. Решениями судов эти граждане были восстановлены на работе ввиду признания их увольнений незаконными. Однако, исходя из действовавшего законодательства и сложившейся практики, время вынужденного прогула было одним из них оплачено лишь в пределах трех месяцев, другим - в пределах одного года, тогда как фактическое время вынужденного прогула составляло значительно большие сроки (от двух до 12 лет).
КС пришел к выводу, что сложившееся обыкновение правоприменительной практики противоречит прежде всего общеправовым принципам справедливости, юридического равенства, гарантированности государством прав и свобод человека и гражданина, возмещения государством всякого ущерба, причиненного личности незаконными действиями государственных органов и должностных лиц, закрепленным в Конституции Российской Федерации. Эти принципы, указывал КС, обладают высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание конституционных прав человека, отраслевых прав граждан, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права.
КС подчеркивал, что Конституция РФ 1978 года провозгласила права и свободы человека высшей ценностью, принадлежащими ему от рождения (статья 32), и их ограничение допускается лишь тогда, когда это необходимо для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других людей в демократическом обществе (статья 33). Ограничение сроков оплаты вынужденного прогула не обосновано указанными обстоятельствами и поэтому такая практика противоречила вышеуказанным статьям Конституции. Она противоречила также статьям 55 и 56 Конституции, из которых следовало, что право на полное возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов и должностных лиц, относится к числу прав человека и гражданина, и в отраслевом законодательстве не должны устанавливаться ограничения возможности возмещения полного ущерба для граждан, чьи права и свободы были нарушены такими действиями.
Сложившееся обыкновение правоприменительной практики противоречило также и принципам договорных отношений, нашедших отражение в содержании ряда конституционных прав и свобод граждан, поскольку незаконное увольнение работника является несправедливым и нарушает принципы равенства и согласования общей воли сторон трудового договора, добросовестного выполнения договорных обязательств и недопустимости одностороннего необоснованного отказа от их соблюдения. При этом оплата вынужденного прогула может трактоваться именно как упущенная заработная плата за работу, которая работником могла быть выполнена, но вследствие его незаконного увольнения по вине работодателя не была им проделана. Незаконным увольнением и вызванным им вынужденным прогулом на период разрешения спора о восстановлении на работе нарушается право работника зарабатывать себе на жизнь трудом, который он ранее свободно выбирал, и снижается уровень защиты от безработицы. В результате нарушается статья 53 Конституции о праве на труд, а также статья 14 Конституции, согласно которой работникам гарантируется справедливые условия найма, увольнения и оплаты труда.
В результате КС признал не соответствующим Конституции обыкновение правоприменительной практики, ограничивавшей право граждан на полное возмещение ущерба, причиненного вынужденным прогулом при незаконном увольнении, которое сложилось на основании ряда статей Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде, Закона СССР "О порядке разрешения индивидуальных трудовых споров", КЗоТ РФ, а также некоторых постановлений пленума Верховного Суда РСФСР по данному вопросу.
КС указал, что его постановление является основанием для рассмотрения Верховным Судом РФ в порядке надзора жалоб лиц, обратившихся в КС, а также потребовал от Верховного Совета РФ изучить вопросы о необходимости внесения изменений и дополнений в соответствующие правовые акты, на основе которых создалась неконституционная правоприменительная практика.
Данное постановление КС было выполнено частично. Права граждан, обратившихся в КС, были восстановлены, прекратилось применение постановлений Пленума Верховного Суда по данному вопросу, однако, необходимые изменения в законодательство не были внесены.
5 февраля 1993 года КС рассмотрел дело о проверке конституционности правоприменительной практики, связанной с судебным порядком рассмотрения споров о предоставлении жилых помещений; о проверке конституционности административного выселения граждан из самоуправно занятых жилых помещений с санкции прокурора; о проверке конституционности отказа в возбуждении уголовного дела.
Дело рассматривалось по жалобе С. А. Серебрякова, который требовал признать несоответствующими Конституции РФ: постановление кассационной судебной инстанции, отменившей предыдущее решение суда по иску этого гражданина о предоставлении жилых помещений и прекращении дела ввиду неподведомственности спора суду; постановление прокурора о выселении в административном порядке из самоуправно занятого помещения; постановление прокурора об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении работников милиции.
Суть дела заключалась в следующем. Один из городских народных судов Марийской АССР вынес решение о предоставлении истцу и нескольким другим гражданам благоустроенных квартир в связи с необходимостью их выселения из дома, который грозил обвалом. Это решение не было выполнено местным органом власти - исполнительным комитетом Совета народных депутатов, в связи с чем С. А. Серебряков самоуправно вселился в одну из квартир только что построенного дома.
В связи с этим прокуратура постановила выселить истца вместе с его семьей в другую квартиру. Однако истец посчитал, что предлагаемая ему квартира не соответствует минимальным нормам предоставления жилых помещений и в связи с этим предъявил иск о признании ордера на эту квартиру недействительным. Суд признал иск обоснованным. Однако работники милиции, подчиняясь постановлению прокуратуры, в принудительном порядке выселили истца вместе с семьей из самовольно занятой им квартиры, но сделали это с нарушением установленного порядка. Серебряков потребовал привлечь работников милиции к уголовной ответственности, но в этом ему было отказано прокуратурой за отсутствием состава преступления.
Тем временем кассационная судебная инстанция - Президиум Верховного Суда Марийской АССР - отменила решение суда первой инстанции, обязывавшего исполком предоставить истцу жилое помещение, и прекратил дело по мотивам неподведомственности суду.
КС признал решение кассационной инстанции об отмене решения суда первой инстанции и прекращении дела соответствующим Конституции, поскольку из действующего законодательства следовало, что когда вопрос о предоставлении жилой площади относится к компетенции органов исполнительной власти, которые решают его в рамках своей компетенции по управлению жилым фондом, возникающий спор не имеет гражданско-правового характера и поэтому не может рассматриваться судами в рамках гражданского судопроизводства. КС подчеркнул, что это не лишает гражданина обжаловать действия органа власти в порядке, предусмотренном для производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений (то есть в порядке обжалования незаконных действий органов власти и должностных лиц).
Вместе с тем, КС признал не соответствующим Конституции установленное законом правило, когда решение прокурора об административном выселении может быть обжалована лишь вышестоящему прокурору, но не может быть рассмотрено судом. Это правило и сложившаяся на основании его правоприменительная практика противоречили статье 63 Конституции, гарантировавшей каждому судебную защиту его прав и свобод. Исключение возможности судебной проверки административных решений представляет собой серьезное ограничение прав граждан, недопустимое в демократическом обществе, которое противоречило части второй статьи 33 Конституции о недопустимости ограничения прав граждан иначе, чем в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других людей в демократическом обществе. КС установил несоответствие этой практики и некоторым другим статьям Конституции.
Что же касается вопроса об отказе в вожбуждении уголовного дела в отношении работников милиции, производивших принудительное выселение С. А. Серебрякова из самовольно занятой им квартиры, то КС в этой части отказал жалобщику, поскольку в данном случае возникала необходимость исследования фактических обстоятельств, а это, согласно Закону, не входило в компетенцию КС.
КС в своем постановлении указал также, что Верховному Совету РФ надлежит изучить вопрос о необходимости изучения ряда противоречивых норм жилищного законодательства РФ, которые препятствуют осуществлению конституционного права на судебную защиту и некоторых других положений Конституции.
После принятия данного постановления КС практика общих судов по данному вопросу изменилась - они фактически прекратили отказывать гражданам в рассмотрении споров об административном выселении. Тем не менее, 21 декабря 1993 года было принято постановление Верховного Суда # 10 "О рассмотрении судами действий, нарушающих права и свободы граждан", где еще раз обращалось внимание судов на обязанность принимать подобные споры к рассмотрению.
Защита социальных прав особой категории граждан была предметом рассмотрения КС в деле о проверке конституционности правоприменительной практики обжалования работниками прокуратуры увольнений и наложения на них дисциплинарных взысканий, сложившейся в результате применения статьи 218 Кодекса законов о труде Российской Федерации, статьи 40 Закона Российской Федерации от 17 января 1992 года "О прокуратуре Российской Федерации", статьи 23 Положения о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов прокуратуры СССР, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 17 февраля 1984 года. Дело рассматривалось в КС 16 апреля 1993 года по индивидуальным жалобам Т. Х. Гдляна, Н. В. Иванова и других граждан.
Заявители обжаловали ограничение их конституционного права на судебную защиту в связи с наложением на них прокурорами областей, краев Российской Федерации и Генеральным Прокурором СССР дисциплинарных взысканий, а также их увольнений. Дело в том, что КЗоТ РФ в своей статье 220 в течение многих лет лишал судебной защиты многочисленные категории работников, установленные специальными перечнями. Трудовые споры этих работников, в том числе прокуроров, их заместителей и помощников, по вопросам наложения дисциплинарных взысканий и увольнений разрешались лишь вышестоящими в порядке подчиненности органами. В сентябре 1992 года эти перечни были значительно сокращены законом, однако, в отношении вышеупомянутых прокурорских работников продолжало действовать прежнее изъятие из общего правила судебного рассмотрения трудовых споров (статья 218 КЗоТ). На основании этого изъятия, сохранившегося в КЗоТе, продолжали действовать также и соответствующие правила Закона "О прокуратуре" и Положения о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей. И хотя ни в том, ни в другом нормативном акте не было прямого указания на то, что трудовые споры данной категории работников не подведомственны судам, тем не менее, на основании трудового законодательства сложилась правоприменительная практика, согласно которой суды продолжали отказывать в рассмотрении заявлений прокурорских работников о нарушении их трудовых прав.
КС констатировал, что такая практика противоречила конституционному праву на судебную защиту, закрепленному в статье 63 Конституции, принципу равенства всех граждан (в отношении судебной защиты), провозглашенному в статье 34 Конституции, запрещению ограничивать права и свободы гражданина (за исключением ряда установленных в Конституции обстоятельств), установленному в статье 33 Конституции. Она противоречила также статье 48 Конституции, которая устанавливала, что "требования, предъявляемые к кандидату на должность государственного служащего, обусловливаются исключительно характером должностных обязанностей", поскольку характер таких обязанностей прокурорских работников не может быть основанием для ограничения их права на судебную защиту. Она вела и к нарушению равного права этих работников на труд (статья 48 Конституции).
Таким образом, указывал КС, суды, разрешая трудовые споры работников прокуратуры, применяли статьи КЗоТ, не подлежавшие применению по смыслу Конституции, и не применяли непосредственно соответствующие статьи Конституции, подлежавшие применению.
Как и в ряде других дел, КС констатировал несоответствие рассматривавшейся правоприменительной практики общепризнанным международным стандартам в области прав человека, в том числе статье 8 Всеобщей Декларации прав человека о праве каждого на эффективное восстановление его прав компетентными национальными судами; статье 14 Международного Пакта о гражданских и политических правах о праве каждого на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным, независимым и беспристрастным судом; статье 7 той же Декларации и статье 26 того же Пакта о праве на равную защиту закона без какой-либо дискриминации; статьи 4 Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах о том, что государство может устанавливать ограничения указанных прав "постольку, поскольку это совместимо с природой указанных прав, и исключительно с целью способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе".
КС признал обыкновение правоприменительной практики, ограничивавшее прокурорских работников в праве на судебную защиту, несоответствующим Конституции РФ и указал, что Верховному Совету РФ надлежит изучить вопрос о необходимости изменения соответствующих положений КЗоТ РФ, Закона "О прокуратуре РФ" и Положения о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов прокуратуры РФ.
Постановление КС было исполнено частично. Хотя необходимые изменения в законодательство так и не были внесены до сих пор, однако, Верховным Судом РФ были даны разъяснения, обязывавшие суды принимать к рассмотрению подобные споры. В результате суды стали принимать и удовлетворять соответствующие иски, руководствуясь при их рассмотрении положениями Конституции РФ как нормами непосредственного действия. Кроме того, указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года # 2267 было утверждено "Положение о Федеральной государственной службе", в котором всем государственным служащим было предоставлено право обращения в суд за рассмотрением подобных споров.
III. Защита социальных прав Конституционным Судом при рассмотрении дел о конституционности международных договоров и нормативных актов.
В рамках данной процедуры КС в первый период своей деятельности успел рассмотреть всего два дела, касавшихся защиты прав человека в социальной области.
Первым из них было дело о проверке конституционности постановления Совета Министров Российской Федерации от 17 июля 1991 года № 403 "О мерах по реализации распоряжения Председателя Верховного Совета РСФСР и Председателя Совета Министров РСФСР от 8 июля 1991 года № 1554-1 "О дополнительных мерах по формированию государственных хлебных и других продовольственных ресурсов в 1991 году" и постановления Правительства Российской Федерации от 24 января 1992 года № 43 "Об упорядочении торговли легковыми автомобилями по целевым чекам и целевым вкладам на территории Российской Федерации, рассмотренное Судом 9 июня 1992 года. Ходатаем по делу выступал Центральный комитет независимого профсоюза железнодорожников и транспортных строителей России.
Суть дела заключалась в следующем. В целях поощрения производительности труда работников на некоторых "ударных" промышленных объектах и в сельском хозяйстве в условиях существовавшего в то время товарного дефицита Правительство России инициировало специальную процедуру накопления средств этих работников для последующей покупки ими легковых автомобилей, которые представляли собой тогда предмет особо повышенного спроса и могли быть приобретены лишь многолетнего ожидания в очередях. Таким работникам предоставлялась возможность перечислять целевые денежные вклады в учреждения Сберегательного банка. После накопления суммы, достаточной для покупки автомобиля, им выдавались целевые чеки, дававшие право на покупку автомобиля вне очереди по месту постоянного жительства. По установленным вначале условиям граждане, получившие целевые чеки, имели право получить по ним автомобили во втором полугодии 1991 года. Однако своими постановлениями, явившимися предметом рассмотрения в КС, Правительство перенесло сроки отоваривания (фактической продажи) автомобилей на первое полугодие 1992 года. А к этому времени в России полным ходом шел процесс либерализации цен, в ходе которого цены на автомобили (как и на другие товары) возросли во много раз. В результате граждане, имевшие целевые чеки, потеряли возможность приобрести на них автомобили, поскольку эти чеки многократно обесценились. По сути дела эти граждане потеряли свои сбережения и понесли огромные убытки.
КС установил, что в результате произведенной операции по накоплению средств на целевые чеки с последующим их отовариванием автомобилями Правительство вступило с гражданами в договорные отношения, где граждане выступали в качестве кредиторов, а Правительство - в качестве должника. Перенеся сроки отоваривания чеков, Правительство фактически объявило мораторий, то есть одностороннюю отсрочку исполнения обязательств. Эта отсрочка не диктовалась какой-либо чрезвычайной ситуацией, действием непреодолимой силы или другими исключительными обстоятельствами, которые, согласно гражданскому праву России могут служить для одностороннего перенесения сроков исполнения обязательств. В результате был нарушен целый ряд конституционных прав граждан, в том числе имущественных (статьи 10, 13, 17, 33, 52 Конституции), что привело к ограничению свободы экономической деятельности граждан как собственников. Правительство нарушило и другие статьи Конституции, например, статью 67(2) о праве каждого на возмещение государством всякого вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей, поскольку не произвело достаточную компенсацию обесцененных целевых вкладов и чеков.
КС признал вышеупомянутые акты Правительства РФ не соответствующими Конституции и потребовал привести правоотношения, оформившиеся на их основании, к состоянию, существовавшему до их применения.
Исполнение этого постановления КС проходит с определенными трудностями. Хотя постановлениями Правительства РФ от 12 июня 1992 года № 394 и от 16 сентября 1992 года были внесены изменения в нормативные акты, касавшиеся целевых вкладов и чеков, однако, фактическая ситуация меняется с трудом. Поэтому владельцы чеков стали обращаться в суды, опираясь на постановление КС. Один лишь Бауманский районный народный суд г. Москвы, начиная с декабря 1992 года, рассмотрел 200 исков владельцев вкладов и чеков к Министерству финансов и Министерству торговли об исполнении обязательств в натуре. По большинству из них требования истцов были удовлетворены в денежных суммах.
Фактически тот же вопрос - о защите имущественных прав граждан, нарушенных в результате экономической реформы, - решал КС при рассмотрении дела о проверке конституционности Закона РСФСР от 24 октября 1991 года "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР" и постановления Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 года "О порядке введения в действие Закона РСФСР "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР", постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации от 27 марта 1993 года "О компенсации и восстановлении сбережений граждан Российской Федерации", Указа Президента Российской Федерации от 28 марта 1993 года "О защите сбережений граждан Российской Федерации".
Дело слушалось 31 мая 1993 года по ходатайству народного депутата В. В. Мукусева. Заявитель исходил из презумпции конституционности вышеупомянутых актов, однако, указывал, что высшие государственные органы фактически не применяют их, считая несоответствующими Конституции.
КС подтвердил конституционность всех трех актов как направленных на защиту собственности граждан (статья 13 Конституции), охрану прав и свобод человека и гражданина (статья 4 Конституции), права каждого гражданина быть собственником (статья 52 Конституции), неуклонного осуществления курса на повышение реальных доходов трудящихся (статья 23 Конституции). Вместе с тем, КС констатировал, что высшие государственные органы власти и управления - Верховный Совет РФ и Совет Министров - Правительство РФ не принимает необходимых мер к введению в действие и реализации Закона "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР", чем нарушают вышеуказанные конституционные права граждан, а также не выполняют свои собственные обязанности, установленные в ряде других статей Конституции (статьи 109, 125, 127). Используя свои полномочия, установленные статьей 55 Закона "О Конституционном Суде" КС в своем постановлении указал Верховному Совету и Правительству на недопустимость этих нарушений и необходимость разработки и принятия мер по реализации Закона об индексации.
Это постановление КС находится в стадии исполнения. 24 декабря 1993 года был опубликован Указ Президента РФ "О единовременных компенсациях вкладчикам Сберегательного банка Российской Федерации, имевшим вклады на 1 января 1992 года", которым предусматривалось трехкратное увеличение размеров вкладов по состоянию на 1 января 1992 года. Указ предусматривал также, что если вкладчики перечисляли всю сумму компенсации на отдельный беспроцентный депозитный счет, они имели право оплачивать в пределах этих средств оказываемые им коммунальные и жилищные услуги по тарифам, действовавшим на 1 ноября 1993 года. Соответствующие разъяснения по применению Указа были даны Правительством и Министерством финансов РФ.
4 февраля 1994 года Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации приняла постановление, в котором предложила президенту РФ продлить до 15 марта 1994 года льготные условия использования компенсации, установленные Указом. Эти предложения были приняты.
Однако радикальное решение вопроса возможно лишь на основе соответствующего закона. Проект такого закона - о восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации - подготовлен в Государственной Думе и предусматривает гарантирование государством восстановления реальной ценности дореформенных сбережений граждан путем вложения денежных средств на вклады в Сбербанк. Эти средства рассматриваются как целевые долговые обязательства РФ и являются ее государственным внутренним долгом. Государство гарантирует гражданам возможность ограниченного, а к 2000 году - свободного обращения указанных обязательств в валюту РФ по курсу, установленному в момент обращения. Долговые обязательства могут также служить платежным средством при покупке (приватизации) государственных и муниципальных предприятий, а также находящихся во владении государства акций приватизированных предприятий.
IV. Вопросы защиты социальных прав в представлениях Конституционного Суда.
Используя свое право, закрепленное в статье 55 Закона о Конституционном Суде, КС неоднократно направлял представления в адрес высших органов власти и управления с требованиями об устранении выявленных нарушений Конституции в законодательстве и практике. Среди них были и представления, касавшиеся защиты социальных прав граждан.
Так, 23 апреля 1993 года КС направил Президенту РФ представление о необходимости установления инвалидам из числа партизан, не являвшихся военнослужащими, инвалидности вследствие военной травмы на основании данных об их службе в партизанских отрядах. Рекомендации КС были учтены в Указе Президента РФ от 5 мая 1993 года № 596.
20 мая 1993 года было направлено представление Председателю Верховного Совета РФ о необходимости принятия Закона о государственном страховании в ближайшее время. Содержание представления было частично учтено в Указе Президента РФ от 28 сентября 1993 года № 1503 и в постановлениях Правительства РФ от 26 октября 1993 года № 1904 и от 12 февраля 1994 года № 101.
26 мая 1993 года КС обратился к Президенту РФ и Председателю Верховного Совета РФ с представлением, в котором обращал внимание на ущемление прав пенсионеров на пенсию и отсутствие в законодательных актах норм, позволяющих защищать их права. Предложения КС были частично учтены в Федеральном Законе "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О государственных пенсиях в РСФСР", а также в Указе Президента РФ от 10 декабря 1993 года № 2121 и некоторых других нормативных актах.
V. Итоги и выводы.
Социальные права человека были предметом рассмотрения КС России почти в половине дел, находившихся в его производстве в течение первого периода деятельности. При этом КС занимал твердую позицию защиты таких прав от произвола со стороны государства. Фактически он осуществлял функцию очищения российского права и практики от все еще остающихся реликтов тоталитарной системы. Анализ проблематики дел, рассмотренных КС, показывает, что эти реликты наиболее живучи в социально-экономической сфере - трудовом праве, служившем средством беспардонной эксплуатации работников в условиях принудительного труда, в праве собственности, которое фактически являлось инструментом отчуждения собственности от человека в пользу тоталитарного государства. В этом, правозащитном направлении своей деятельности КС с самого начала завоевал авторитет и признание российской общественности.
КС внес важный вклад и в развитие российского правосознания - правосознания как граждан, так и самих правоприменителей. Благодаря его деятельности впервые за всю историю страны ее Конституция стала превращаться из набора пропагандистских лозунгов в реально действующий правовой документ, обладающий высшей юридической силой и способный стать действенным средством защиты прав и свобод. Как следует из данных о результативности постановлений КС, большинство из них исполнялось всеми тремя ветвями власти - законодательной, исполнительной и судебной. Но даже в тех случаях, когда неконституционные акты своевременно не отменялись, правоприменительная практика начинала действовать в соответствии с позицией, занятой КС. В этих случаях судьи оказывались перед дилеммой - продолжать применять акты, признанные КС неконституционными, и тем самым сознательно продолжать нарушать Конституцию либо руководствоваться Конституцией как высшим правом страны. И вот стало происходить казалось бы невозможное: под воздействием КС общие суды все чаще и чаще стали непосредственно применять нормы Конституции при решении конкретных дел. Без преувеличения можно говорить сейчас о подлинной революции, медленно и мучительно происходящей в умах российских, а фактически - советских судей. Чтобы осознать все значение этого феномена, следует помнить, что речь идет о людях, которые в течение десятилетий работали в условиях "телефонного права", когда высшим законом для них была не Конституция и даже не закон, а последнее указание ближайшего партийного начальства или ведомственная инструкция.
Еще одной заслугой КС России при рассмотрении дел, касавшихся прав граждан, является постоянное обращение не только к Конституции государства, но и к ее международным обязательствам - многочисленным международным стандартам в области прав человека, которые, согласно той же Конституции, обладают приоритетом перед внутренним законом и могут применяться непосредственно. Это тоже совершенно новое явление в судебной практике России, свидетельствующее о коренном изменении в правосознании и позволяющее ей занимать достойное место среди цивилизованных государств мира. Есть надежда, что под воздействием КС общие суды также постепенно начнут руководствоваться нормами международного права.
И, наконец, необходимо сказать о том значении, которое имела практика КС по правозащитным делам для внутренней эволюции самого КС. При рассмотрении дел данной категории судьи могли вырабатывать общую правовую позицию, лишенную каких-либо политических мотивов и основанную исключительно на праве, в чем и была ее убедительность. Практика по этим делам была подлинной школой беспристрастного и высококвалифицированного правосудия. Этим она выгодно отличалась от практики по делам, связанным с разделением властей, где большинство судей так и не смогло преодолеть своих политических пристрастий, где решения КС со временем приобретали все более и более тенденциозный характер и привели в конце концов к весьма печальному завершению первого периода его деятельности. Можно с уверенностью сказать, что если бы все решения КС России основывались на подходе, который был типичным для правозащитных дел, история самого КС, как и недавняя история всей России, была бы иной. Впрочем, это совсем другая тема.
VI. Компетенция Конституционного Суда по защите прав и свобод граждан по Конституции 12 декабря 1993 года и Закону от 23 июля 1994 года.
12 декабря 1993 в ходе всенародного референдума была принята новая Конституция Российской Федерации. 23 июля 1993 года вступил в силу новый Федеральный Конституционный Закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". Оба эти акта в значительной мере изменили как состав, структуру, так и компетенцию КС, в том числе в сфере защиты прав и свобод граждан.
Согласно статье 125 Конституции и соответствующим статьям Закона о Конституционном Суде КС может рассматривать вопросы, связанные с защитой прав и свобод, в рамках процедуры разрешения дел о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ, и органами государственной власти РФ, договоров между органами государственной власти РФ, не вступивших в силу международных договоров РФ. КС сможет также давать толкование Конституции Российской Федерации, в ходе которого также возможно рассмотрение проблем, связанных с защитой прав и свобод граждан. Так что в рамках этих процедур соответствующие возможности КС даже расширились.
Что же касается процедуры, непосредственно связанной с правозащитной деятельностью КС, - рассмотрением индивидуальных жалоб на нарушение конституционных прав и свобод граждан, то здесь компетенция КС значительно сократилась. В соответствии с Конституцией и Законом такие жалобы могут быть поданы в КС не в связи с правоприменительной практикой, как это было раньше, а лишь на предмет проверки конституционности закона примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Подавать такие жалобы смогут граждане, чьи права и свободы нарушены таким законом, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе (например, Уполномоченный по правам человека).
Следует признать, что данное решение законодателя вряд ли будет способствовать усилению правозащитной роли КС. Во-первых, из его компетенции изымается правоприменительная практика, а во-вторых, - все подзаконные акты. Опыт показывает, что именно в этих сферах совершается наибольшее число нарушений конституционных прав и свобод. В ходе обсуждения проекта Конституции сторонники такого решения, правда, утверждали, что поскольку в Конституции есть статья 46, согласно которой решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд, то нарушения в сфере правоприменительной практики и подзаконных актов как раз и подпадают под действие этой статьи. Однако, следует учитывать, что потребуется определенный, вероятно долгий период времени, пока все суды сумеют преодолеть психологический барьер тоталитарного сознания и окажутся готовыми к достаточно квалифицированному и ответственному рассмотрению исков граждан против государства. А главное, такие суды не обладают компетенцией общей отмены подзаконных нормативных актов, нарушающих конституционные права и свободы граждан, и их решения будут распространяться лишь на конкретные дела.
Поэтому КС России стоит сейчас перед задачей такого истолкования своей новой компетенции в правозащитной сфере, которое позволило бы ему компенсировать ее фактическое сокращение. Удастся ли решить эту задачу, покажет лишь будущая практика Суда.
ЭРНЕСТ АМЕТИСТОВ
доктор юридических наук,
заслуженный деятель науки
Российской Федерации
судья
Конституционного Суда Российской Федерации
Вернуться к алфавитному указателю
Вернуться к тематическому указателю
