Обучение

Наш лекционный раздел постоянно пополняется новыми материалами. Тексты всех лекций снабжены интерактивными ссылками, ведущими к документам, а также к конкретным статьям нормативных актов, упоминаемых в лекциях. В списке лекций Вы найдете отдельные цитаты из размещенных на нашем сервере лекций.

Конституционные основы защиты прав и свобод человека (российское и зарубежное законодательство)

Лекция (27.04.2004, Москва)
Правовое положение лиц, перемещенных внутри страны.

Правовое положение лиц, перемещенных внутри страны.
Международно-правовые стандарты и законодательство Российской Федерации: сравнительно-правовой анализ.

Петросян Маргарита Ефремовна
юрист сети «Миграция и право»

27 апреля 2004 года

Лекция

Я не скажу ничего нового, если отмечу, что мы живем в очень тяжелое время, отличительной чертой которого являются локальные войны, внутренние межрегиональные конфликты, межэтнические конфликты, конфликты государства с регионами, претендующими на самостоятельность. Эти конфликты характерны не только для постсоветского пространства, но и для других стран на разных континентах, в разных частях света. Естественно, все это связано с риском гибели или причинения ущерба здоровью лиц, не вовлеченных непосредственно в конфликт - мирного населения.

Те, кто пересекает границу, как правило, становятся лицами, ищущими убежища. Лица, ищущие убежища в стране, не являющейся страной их гражданства, подпадают под защиту международного права. Существует Конвенция 1951 года, она посвящена статусу беженцев. Она была принята по итогам Первой мировой войны.

В соответствии с конвенцией беженец определен как лицо, которое в силу вполне обоснованных опасений преследований по признаку расы, вероисповедания, принадлежности к особой социальной группе или политических убеждений, и не может, пользоваться защитой своей страны или не желает пользоваться этой защитой вследствие таких опасений. Или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего обычного места жительства (тут имеются в виду лица без гражданства), не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений. Таким образом, лицо лишается защиты со стороны своего государства и нуждается в том, чтобы другое государство защитило его, как-то ему покровительствовало.

Вот эти два критерия очень важны для определения того, кто такой беженец и каков его статус. Первое – лицо, которое находится вне страны своей гражданской принадлежности. Второе – это лицо, которое не в состоянии воспользоваться защитой своей страны, потому что его там преследуют или существуют определенные предположения, что он может подвергнуться преследованию, то есть он находится под риском преследования. И, наконец, критерии, которые перечислены в определении. Это критерии, по которым всеми документами по правам человека не допускается дискриминация. Но это не исчерпывающий перечень признаков.

Была создана соответствующая конференция, на ней был подписан протокол. Конвенцию ратифицировали очень многие страны, в том числе СССР. Когда СССР распался, Россия ратифицировала протокол, что очень важно.

В России есть закон о беженцах. И определение беженца по этому закону слово в слово совпадает с конвенционным определением. Но не каждый человек, который рискует погибнуть, попав между жерновов конфликта, можем пересечь границу своей страны. В большинстве случаев человек остается под юрисдикцией своего государства, а государство несет основную обязанность по защите своих граждан. Таким, образом, международное право безразлично к лицам, которые являются гражданами страны или, ее постоянными жителями и остаются в своей стране под юрисдикцией государства своего гражданства, или международное право в какой-то степени защищает и их?

Вот, собственно, об этом мы и будем сегодня говорить.

По официальным данным Организации объединенных наций, за последние годы число таких людей, которые называются лицами, перемещенными внутри страны, превышает 20 миллионов во всем мире. Для того, чтобы как-то облегчить их положение, обеспечить их защитой, мировое сообщество выработало мировые стандарты защиты лиц, которые остаются на территории государства и не выходят из-под юрисдикции своего государства.

Что это за стандарты? В 1996 году началась в 1998 году была завершена разработка документа ООН, который называется «Руководящие принципы перемещенных внутри страны». Документ был одобрен комиссией по правам человека и утвержден специальной резолюцией Организации объединенных наций. Он не является Конвенцией Организации объединенных наций, то есть он не обязывает государство его применять. Это рекомендательный документ. То, что, насколько я помню, называется мягким правом.

Что собой представляет этот документ? Он не сконструирован заново, он приспосабливает, проецирует на эту категорию лиц нормы о правах человека и нормы гуманитарного права. А нормы гуманитарного права – это Женевские конвенции, регулирующие правила поведения сторон во время вооруженных конфликтов: межгосударственных или внутренних конфликтов и устанавливающие защиту мирного населения. Самая важная – четвертая Женевская конвенция, дополнительный протокол ко всем конвенциям, вернее из этих конвенций этих документов выбраны наиболее существенные для положения вот этих лиц этой категории формы, и они сведены в некий, своего рода, кодекс, то есть то, что в этих конвенциях разбросано и относится к мирному населению вообще, к правам человека, это конкретизируется в правилах, применительно к категории лиц, перемещенных внутри страны, то есть опосредующий как бы документ, идущий от общего к частному по сравнению со всеми конвенциями, и этим документом руководствуется и организация объединенных наций. В ООН есть специальный уполномоченный по правам лиц, перемещенных внутри страны. Господин Франциз Демп очень активно ведет эту работу. Он несколько раз был здесь, пытался проникнуть в те места, где у нас большое скопление лиц, вынужденных переместиться в другие регионы вследствие вооруженного конфликта в Чечне. Так вот, он постоянно говорит о том, что государство при решении проблем этой категории лиц должно руководствоваться этими правилами.

Теперь давайте посмотрим, как отмечается эта категория лиц в правилах. Там сказано, что лицами, перемещенными внутри страны, признаются лица или группы лиц, которые были вынуждены спастись бегством в результате вооруженного конфликта, насилия, нарушения прав человека или стихийных бедствий и которые не пересекли международно-признанные границы. Таким образом, если лица, пересекшие границу, нуждаются в получении какого-то особого статуса и проходят для этого специальную процедуру, так как пока они в том или ином государстве получили статус беженца, они являются только лицами, ищущими убежища. То есть этот комплекс прав и гарантий им не предоставлен, пока они не пройдут процедуру, в ходе которой государство признает их беженцами. Лица, вынужденно перемещенные внутри страны, не нуждаются в подробном статусе, так как они подпадают под действие международных норм, о правах человека и как граждане своего государства они не отказывается от его защиты. Таким образом, они ждут, когда государство выполнит свою обязанность предоставить им покровительство с учетом их тяжелой ситуации. Когда люди бегут, они теряют имущество, деньги, документы. Иногда они ранены. Они бегут в безопасные районы, но там им негде жить, у них нет крыши над головой, либо они помещаются в лагеря для вынужденно перемешенных лиц, где им стараются предоставить медицинскую помощь, еду, воду, одежду, крышу над головой, хотя бы, в виде палаток. Все это обязанность государства. Другое дело, что мировое сообщество не остается безучастным, и если необходимо, предоставляет гуманитарную помощь. Один из разделов руководящих принципов специально посвящен гуманитарной помощи со стороны других государств и со стороны других организаций – как государственных, так и негосударственных. И если мы будем говорить о ситуации с вынужденными переселенцами из Чечни, то у нас в лагерях народ выживал все это время благодаря гуманитарной помощи. И та гуманитарная помощь, которую, например, ООНовские организации выделяли в несколько раз ощутимее тех ассигнований, которые были сделаны из российского бюджета.

Теперь мы перейдем к внутреннему праву Российской Федерации, и мы увидим, как оно регулирует защиту прав в соответствии с мировыми стандартами. Начнем мы, естественно, с Конституции РФ.

Я должна отметить, что разделы Конституции, касающиеся прав, полностью соответствуют международным стандартам. Потому что эти разделы Конституции основаны прямо на международных документах, которые были в свое время ратифицированы либо СССР, либо Российской Федерацией.

Статья 20 Конституции РФ закрепляет право на жизнь. Статья 22 – право на свободу и личную неприкосновенность. Статья 27 – право на свободу передвижения. И так далее. Руководящие принципы говорят о тех же самых правах, но в руководящих принципах эти права конкретизированы применительно к лицам, вынужденно перемещенным внутри страны. Поэтому для того, чтобы эти права и гарантии были задействованы, имелась защита людей от перемещения, защита людей при перемещении, защита людей, перемещенных в другие регионы, должно иметься внутригосударственное законодательство. Наконец, защита лиц от принудительного возвращения, которая есть в руководящих принципах, так же должна регулироваться внутренним правом, но такого законодательства у нас нет. Те, кто знаком с этой тематикой, могут возразить: мол, как у нас же есть закон о вынужденных переселенцах! Действительно, у нас есть не только закон о беженцах, но и закон о вынужденных переселенцах.

Но понятие вынужденного переселенца, на мой взгляд, у нас написано очень невнятно: это гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного относительно него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах, или вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по принципу расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по принципу принадлежности иной социальной группе или политическим убеждениям, ставших поводами для проведения враждебных кампаний относительно конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.

Разобраться в данном определении почти невозможно. Однако из него ясно, что это гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного насилия, преследования или реальной опасности подвергнуться преследованию.

Непонятно, что такое преследование в иных формах, что такое реальна опасность. Кто определяет, насколько реальная опасность подвергнуться преследованию?

Также непонятна формула: «Ставших поводами для проведения враждебных компаний относительно конкретного лица ил группы лиц, массовых нарушений общественного порядка». Что стало поводом: национальная принадлежность, реальная опасность? И что такое массовое нарушение порядка? Непонятно... Следовательно, этим поредением можно очень легко манипулировать. Причем, этот закон распространяется в равной степени как на лица, являющиеся гражданами Российской Федерации, которые прибывают из-за рубежа в силу перечисленных причин в страну своей гражданской принадлежности, так и на того, кто переселяется из одного региона России в другой. Если речь идет о гражданине одной страны, постоянно живущем за рубежом, который возвращается, то совершено понятно, что где-то в регионе государство может применить все силы, чтобы защитить человека. Это определение очень нечетко, но похоже на определение беженца. То есть там требуются какие-то персональные преследования по этим квалифицирующим признакам. Таким образом, оно уже не распространяется на людей, которые бегут вследствие только массовых беспорядков, особенно в условиях вооруженных конфликтов, особенно когда одной из сторон вооруженного конфликта является само государство. Поэтому совершенно неоправданно, чтобы эти люди проходили такую же процедуру, которую проходит беженец или иностранец.

Это самый крупный недостаток нашего правового регулирования, касающегося положения лиц, перемещенных внутри страны. У нас есть понятие вынужденного переселенца, но вынужденный переселенец, строго говоря - это и гражданин, который ищет убежища в стране своего гражданства, следовательно, он не может быть беженцем, так как приезжает в свою страну и обращается к своему государству - он не иностранец, а гражданин. Он перемещается из-за рубежа. Поэтому, несмотря на теоретическую совместимость, уже на уровне закона, а тем более на уровне актов региональной исполнительной власти на самом деле такой защиты нет.

Эта категория остается одной из наиболее уязвимых категорий граждан в нашем государстве. Между тем, я хочу вам напомнить, что в нашей Конституции есть статья 15, которая предусматривает, что общепризнанные принципы и нормы международного права, международно-правовые акты Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Более того, эта статья устанавливает приоритет международного права над правом внутренним. Государство обязано свято выполнять все конвенции по правам человека, как выполняют Конституцию. Мы убедились, что понятие тех, кто в нашем внутреннем праве называется вынужденными переселенцами, значительно уже, чем понятие лиц, перемещенных внутри страны. Это та группа, которая действительно имеет какие-то весьма нечеткие и часто нарушаемые права, в том числе право на содействие со стороны государства на обустройство.

Я так полагаю, что первый шаг, который должен обеспечить защиту лиц, перемещенных внутри страны, должен состоять в принятии вместо закона о вынужденных переселенцах, двух законов. Один закон должен относиться к лицам, которые возвращаются из-за рубежа. Второй закон должен касаться лиц, пере помещенных внутри страны в том смысле, в котором их определяют руководящие принципы, и, прежде всего, конечно, в отношении жертв вооруженных конфликтов. Поскольку вооруженных конфликты – это главный фактор нарушения прав мирного населения, фактор возникновения этих потоков вынужденного переселения и огромной армии неприкаянных лиц, которые ищут защиты.

Но вот что касается лиц, перемещенных в результате или во избежание вооруженного конфликта, закон о вынужденных переселенцах их не называет, но и не исключает их напрямую. Во время первого вооруженного конфликта в Чечне те, кому удалось выбраться оттуда в другие регионы, подавали заявления о предоставлении им статуса вынужденного переселенца и, в общем-то, получали его с большим или меньшим успехом. Сначала вообще позиция Российской миграционной службы была сугубо отрицательная. Но произошел общественный скандал, после чего стали давать статус вынужденного переселенца. Его получили около восьмидесяти тысяч человек. Но надо сказать, что главным образом это были не чеченцы, а лица иных этнических групп. Формально они апеллировали к тому, что они там подвергались преследованию. Что они бежали оттуда не из-за бомбежек, а их подвергали дискриминации по признаку языка, национальности или вероисповедания. В принципе, не надо было это доказывать. Но это было такое правило: если ты чеченец, то значит ты подвергаешься преследованию. И некоторые чеченские семьи на самом деле подвергались преследованию. Что произошло во время контр террористической операции? Число лиц, покинувших Чечню, составило 580 тысяч человек. Из них статус вынужденного переселенца был предоставлен 12,5 тысячам. Преимущественно, это были не чеченцы, в лучшем случае какие-то смешанные семьи. Причем Федеральная миграционная служба довольно откровенно объясняла свою позицию. Я привожу цитаты из двух писем высокопоставленных чиновников «Причины выбытия граждан титульной национальности с прежнего месте жительства в Чеченской республики не подпадают под обстоятельства, указанные в законе о вынужденных переселенцах, при наличии которых предоставляется статус вынужденного переселенца. Их выезд, в первую очередь, связан с переездом в безопасные районы». Комментарии тут излишни. Но я приведу тут цитату из другого письма «Предоставление гражданам статуса вынужденного переселенца в связи с опасением пострадать в результате контртеррористических мероприятий на территории Чеченской республики, а также в связи с нарушениями порядка недопустимо, так как не предусмотрено законам. Кроме того, проведение контр террористических мероприятий не может рассматриваться как массовое нарушение общественного порядка». Вся эта аргументация была бы смешна, если бы она не была оскорбительна. Таким образом, все эти 580 тысяч, за исключением 12 тысяч, никак не могут рассчитывать ни на какую помощь, ни на какое содействие со стороны государства. Они должны как-то выпутываться собственными силами, а те, кто находился в лагерях в Ингушетии (их первоначальное число было около 250 тысяч) составили там около трети от постоянного населения Ингушетии?

Если даже допустить, что произойдет какое-то чудо, и этот закон будет преобразован, все равно закон о вынужденных переселенцах не выполняет той роли, которую должен выполнять. Из него следует, что он имеет дело с людьми, которые уже выбрались оттуда сами, у них нет защиты во время перемещения, нет никаких гарантий компенсации за пропавшее имущество, никаких гарантий возвращения, им пропавшего имущества, нет никаких гарантий обустройства их на новом месте. То есть выбирайся, как знаешь, и если тебя признают вынужденным переселенцем, то тебе будут помогать. В первом из руководящих принципов совершенно четко сказано, что перемещенные внутри страны лица пользуются те ми же правами и свободами, что и остальные лица в их стране. В нашей Конституции, конечно, тоже есть статья о недопущении дискриминации. Дискриминация не допускается в том случае, если человек меняет место жительства. Но у нас существует дискриминация всех граждан по признаку регистрации. У нас есть прекрасный закон о праве на свободу передвижения и выбору места жительства, в этом законе в числе прочего сказано, что наличие регистрации не может быть каким-то преимуществом при осуществлении гражданином его прав. У нас, тем не менее, регистрация превратилась не только в институт прописки. Это своего рода атрибут крепостного права. Регистрация – это дамоклов меч, который висит над каждым человеком, который переселяется из одного региона в другой.

По закону никаких ограничений по поводу временного проживания у вас нет, нигде не установлены сроки в 3 месяца и полгода, Такого нет, но это те сроки, на которые регистрируют людей. Единственно, что нужно – это согласие человека, по адресу которого вы регистрируетесь.

Сейчас, хозяева жилья не хотят у себя регистрировать проживающих, так как им придется платить налог, который, видимо, ощутим. Но это уже вторичное обстоятельство. Так вот, сами эти правила, принятые в 1995 году, содержали отступление от закона и от Конституции. В 1998 году они стали предметом рассмотрения в Конституционном суде, и три пункта этих правил, были ликвидированы. Естественно, что, получая регистрацию, лицо не обретает право на жилую площадь. Но людям вдалбливают в голову, что когда человек приходит и говорит, что я, мол, не возражаю против регистрации этого человека у меня, то ему отвечают, если вы его вселите, то потом не выгоните. Это прямой обман. Я не хочу сказать, что так везде. Но эту историю мне рассказали в Пятигорске.

В августе 2002 года в правила были внесены изменения, там четко было написано, что срок пребывания устанавливается по согласию с человеком, который регистрируется и тем, кто его регистрирует. Но органы внутренних дел на местах не читают законов, они ими не руководствуются. Им нужно, чтобы была соответствующая инструкция, спущенная им сверху.

В последние время в некоторых законах появились оговорки о том, что-то или иное право действует независимо не только от места жительства, но и от регистрации. В Трудовом Кодексе в статье 64 написано, что какое бы то ни было ограничение прав или установление косвенных преимуществ при заключении трудового договора (в том числе наличие или отсутствии регистрации по месту жительства или пребывания, а также другие обстоятельства, не связанные с деловыми качествами работника) не допускаются. Но я знаю о том, как эта норма постоянно нарушается на практике.